山东高院裁判:行政处罚决定作出前未充分告知的属违反法定程序——王苗苗、王东方与淄博市政府治安行政复议案


《山东高院裁判:行政处罚决定作出前未充分告知的属违反法定程序——王苗苗、王东方与淄博市政府治安行政复议案》


【裁判要旨】

《行政处罚法》第三十一条规定,行政机关在作出行政处罚决定之前,应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据,并告知当事人依法享有的权利。《治安管理处罚法》第九十四条第二款规定,违反治安管理行为人有权陈述和申辩。公安机关必须充分听取违反治安管理行为人的意见,对违反治安管理行为人提出的事实、理由和证据,应当进行复核;违反治安管理行为人提出的事实、理由或者证据成立的,公安机关应当采纳。告知是行政处罚的必经程序。行政机关作出行政处罚决定之前,应当告知当事人拟作出处罚的事实、理由和依据。所谓告知,应当是充分的告知。在查明当事人存在数个违法行为的情况下,如果仅对部分违法行为予以告知,未对其他违法行为予以告知,导致相对人未能完整地陈述、申辩,在一定程度上剥夺了相对人的陈述权、申辩权以及提出复核的权利,属违反法定程序。

 

【裁判文书】

 

山东省高级人民法院

行 政 判 决 书

(2016)鲁行终406号

上诉人(原审原告)王苗苗。

上诉人(原审原告)王东方。

委托代理人李太慧,律师。

上诉人(原审第三人)王秀。

委托代理人曹志刚。

委托代理人刘国涛,律师。

被上诉人(原审被告)淄博市人民政府。

法定代表人周连华,市长。

委托代理人陈永河。

王苗苗、王东方因诉淄博市人民政府、王秀治安处罚行政复议一案,淄博市中级人民法院作出(2015)淄行初字第120号行政判决。王苗苗、王东方、王秀不服,提起上诉。本院受理后,依法组成合议庭,于2016年5月31日公开开庭审理了本案。王东方及其与王苗苗的共同委托代理人李太慧,王秀的委托代理人曹志刚、刘国涛,淄博市人民政府的委托代理人陈永河到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

本案行政争议形成过程如下:淄博市公安局高新区分局(以下简称高新分局)对王秀作出淄高公(科)行罚决字[2014]00104号行政处罚决定书(以下简称00104号处罚决定),王秀不服00104号处罚决定,向淄博市人民政府(以下简称市政府)申请行政复议,市政府作出淄政复决字[2015]29号行政复议决定书(以下简称29号复议决定),决定撤销00104号处罚决定。王苗苗、王东方对29号复议决定不服,提起本案行政诉讼。

原审法院查明,2014年12月9日,王秀与王苗苗在淄博市兰雁大道皓岳工地北门发生争执,高新分局科技园派出所对此进行了调查处理。2014年12月23日,科技园派出所对王秀制作了行政处罚告知笔录,告知内容如下:“2014年12月9日11时30分左右,在兰雁大道皓岳工地北门,你因争生意不让王苗苗在门口卖饭,双方发生争执,你同王苗苗互相抓扯对方面部、手部。王苗苗系孕妇,违法情节较轻。你故意将在场拉架的王东方的手机摔到地上,致使手机屏幕及外壳损坏。以上事实有:你的陈述,王苗苗、王东方的询问笔录,曹志刚、王兰花的询问笔录,王苗苗、你的伤情照片,王苗苗彩超检查报告单,被损坏手机实物照片等证据为证。你的行为已经构成殴打他人,公安机关将根据《中华人民共和国治安管理处罚法》(以下简称《治安管理处罚法》)第四十三条第二款第二项、第四十九条之规定对你进行处罚。”该告知笔录载明“告知内容已向王秀宣读,王秀拒绝签字。办案民警赵飞、魏勇”,并加盖了科技园派出所的公章。同日,高新分局对王秀作出00104号处罚决定,载明“2014年12月9日11时30分左右,在兰雁大道皓岳工地北门,王秀因争生意不让王苗苗在门口卖饭,双方发生争执,王秀同王苗苗互相抓扯对方面部、手部。王苗苗系孕妇,违法情节较轻。王秀故意将在场拉架的王东方的手机摔到地上,致使手机屏幕及外壳损坏。根据《治安管理处罚法》第四十三条第二款第二项、第四十九条之规定,分别对王秀给予行政拘留十一日并处罚款五百元、行政拘留五日的处罚。”,同时载明“当事人拒绝签字,办案民警赵飞、伊斌,2014年12月23日”。王秀不服高新分局作出的00104号处罚决定,于2015年2月17日向市政府申请行政复议。市政府于2015年5月21日作出29号复议决定,认定高新分局在作出行政处罚决定前没有履行行政处罚告知义务,违反法定程序,决定撤销00104号处罚决定。

原审法院认为,本案争议的焦点为:一、王苗苗、王东方是否具备本案原告诉讼主体资格;二、淄博市人民政府作出的29号复议决定是否合法。

关于第一个焦点问题:王苗苗、王东方是否具备本案原告诉讼主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条之规定,行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起行政诉讼。王苗苗、王东方因人身权和财产权受到王秀的侵害,向高新分局报警请求依法追究加害人王秀的行政法律责任。高新分局针对王秀的违法行为作出行政处罚后,王秀不服向市政府申请行政复议,市政府作出行政复议决定撤消了00104号处罚决定,王苗苗、王东方作为受侵害人与被诉行政复议决定有利害关系,因而有权提起行政诉讼。市政府与王秀主张两原告不具备诉讼主体资格的理由不能成立,不予支持。

关于第二个焦点问题:淄博市人民政府作出的29号复议决定是否合法。根据《治安管理处罚法》第九十四条之规定,公安机关在作出治安管理处罚决定前应履行告知义务,应当告知违反治安管理行为人作出治安管理处罚的事实、理由及依据,并告知违反治安管理行为人依法享有的权利。高新分局对王秀作出的治安行政处罚是认定其殴打他人和损毁公私财物两个违法行为分别进行的处罚,通过审查行政处罚告知笔录,高新分局在履行告知程序中,仅告知王秀行为构成殴打他人,未告知其行为构成损毁公私财物,系未完全履行告知义务,侵犯了违反治安管理处罚行为人的法定权利,属于违反法定程序。市政府以高新区分局没有告知王秀拟依据《治安管理处罚法》第四十九条对其行政处罚的理由为由,认定高新分局没有履行告知义务,违反法定程序,依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项的规定,作出撤销00104号处罚决定的行政复议决定,认定事实清楚,适用法律正确,程序合法。

29号复议决定在认定高新分局没有履行告知义务时还基于其他两方面的认定和理由,一是科技园派出所不是履行告知义务的主体,不能代替高新区分局履行告知义务;二是告知笔录只注明“当事人拒绝签字”,未能提供当事人拒绝签字的相关证据材料,不能证明法律文书依法送达当事人。《治安管理处罚法》第七条规定,县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。《公安机关办理行政案件程序规定》第二条第二款规定,本规定所称公安机关,是指县级以上公安机关、公安派出所、依法具有独立执法主体资格的公安机关业务部门以及出入境边防检查站。《治安管理处罚法》第六十三条规定,询问笔录应当交被询问人核对,对没有阅读能力的,应当向其宣读。记录有误或者遗漏的,应当允许被询问人更正或者补充,并要求其在修改处捺手印。被询问人确认笔录无误后,应当在询问笔录上逐页签名或者捺指印。拒绝签名和捺指印的,办案人民警察应当在询问笔录中注明。依照上述规定,高新分局科技园派出所负有对本辖区内治安案件进行管理的职责,有其办案民警向被处罚人王秀进行处罚告知,符合法律规定。因王秀拒绝在告知笔录上签字,办案民警赵飞、魏勇将情况予以注明,同时该告知笔录加盖了科技园派出所的公章予以证实,笔录形式符合法律规定,能够证实王秀拒绝签字的事实。因此,市政府作为复议机关,以科技园派出所不是履行告知义务的主体,不能够代替高新分局履行告知义务,告知笔录只注明“当事人拒绝签字”,未能提供当事人拒绝签字的相关证据材料,不能证明法律文书依法送达当事人为由,认为高新分局没有履行告知义务,违反法定程序,无事实和法律依据,依法应予纠正。据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决驳回原告王苗苗、王东方的诉讼请求。

上诉人王苗苗、王东方不服原审法院判决,上诉称:一、原审法院判决认定高新分局在履行处罚告知程序中,仅告知王秀的行为构成殴打他人,未告知其行为构成损毁公私财物,系未完全履行告知义务,属于认定事实错误。行政处罚告知笔录已明确告知被处罚人王秀作出处罚决定的事实、理由和依据。“殴打他人”和“损毁公私财物”仅仅是案件的案由而已,并非属于事实、理由和依据。二、29号复议决定关于“科技园派出所不是告知义务主体”的认定错误。根据《治安管理处罚法》第七条、《公安机关办理行政案件程序规定》第二条第二款和第一百四十八条的规定,行政拘留必须由县级以上公安机关决定,派出所上报行政拘留案件必须制作行政处罚告知笔录。三、29号复议决定关于“行政处罚告知笔录需要送达当事人”的认定错误。1、告知笔录和行政处罚决定书不是同一概念,告知笔录仅仅对治安管理处罚的事实和理由进行告知,不一定需要送达。《公安机关办理行政案件程序规定》第一百四十三条、第一百四十四条明确规定了行政处罚告知笔录的告知方式有书面形式、笔录形式或特殊情形下的公告。2、告知笔录和行政处罚决定书的送达方式不同。根据《公安机关办理行政案件程序规定》的相关规定,告知可采用笔录方式,相当于公安机关的询问笔录,如果当事人拒绝签字,办案人员只需要在笔录上注明拒绝签字即可生效,不需要录音录像。本案行政处罚告知笔录,既有告知单位、办案人员、违法事实,又有王秀拒绝签字的说明,并加盖了派出所公章,应认定合法有效。综上所述,请求:依法撤销淄博市中级人民法院(2015)淄行初字第120号行政判决书“判决如下:驳回原告王苗苗、王东方的诉讼请求”部分,并依法改判撤销29号复议决定。

上诉人王秀不服原审法院判决,上诉称:一、原审法院判决认定事实错误。1、原审法院关于王苗苗、王东方具备本案诉讼主体资格的认定错误。王苗苗、王东方与本案处罚决定和复议决定无法律上的利害关系,没有原告主体资格。2、原审法院对复议决定认定的事实予以纠正是错误的。本案科技园派出所不能代替高新分局履行告知义务,高新分局并无证据证明将行政处罚告知笔录送达当事人;复议决定据此认定高新分局没有履行告知义务,违反法定程序是正确的。二、原审法院判决适用法律错误。1、原审法院判决适用《治安管理处罚法》第六十三条规定错误,与本案事实不符。2、原审法院判决适用《公安机关办理行政案件程序规定》第六十三条规定错误,该条文是送达询问笔录的处理程序,而非送达告知笔录,关于本案行政处罚送达程序应适用《公安机关办理行政案件程序规定》第三十三条第三款的规定。综上所述,请求:依法对原审法院判决中出现的认定事实和适用法律错误予以纠正,并确认29号复议决定正确。

被上诉人淄博市人民政府答辩称:一、原审法院判决关于“高新分局在履行处罚告知程序中,仅告知王秀的行为构成殴打他人,未告知其行为构成损毁公私财物,系未完全履行告知义务,属于违反法定程序”的认定,事实清楚,适用法律正确,程序合法。二、原审法院判决关于“公安机关笔录形式符合法律规定,能够证实王秀拒绝签字”的认定无事实根据和法律依据。三、原审法院关于“高新分局科技园派出所负有对本辖区治安案件进行管理的职责,由科技园派出所办案民警向被处罚人王秀进行处罚告知符合法律规定”的认定无事实根据和法律依据。综上所述,请求依法驳回王苗苗、王东方的诉讼请求,对原审法院判决中出现的认定事实和适用法律错误的问题予以纠正,并确认29号复议决定正确。

合议庭确定的审理重点为:一、王苗苗、王东方是否具备本案原告诉讼主体资格;二、淄博市人民政府作出的29号复议决定是否合法。

围绕上述审理重点,合议庭组织各方当事人进行了查证、辩论,各方当事人意见基本同上诉、答辩意见。

各方当事人在原审中提交的证据已随案卷移送本院,上述证据在原审中已经质证。本院二审查明的事实与原审查明的事实一致。

本院认为:

(一)关于王苗苗、王东方是否具备本案原告诉讼主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定:“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起行政诉讼。”,第四十九条规定:“提起诉讼应当符合以下条件:(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织;……”。依照上述规定,与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织才可能成为原告,并有权提起诉讼。根据本案查明的事实,高新分局基于王苗苗、王东方的人身权、财产权受到侵害的事实,对王秀作出00104号处罚决定,而市政府作出的29号复议决定撤销了高新分局的处罚决定,王苗苗、王东方作为受侵害人显然与市政府作出的29号复议决定具有法律上的利害关系,具有本案的原告诉讼主体资格。上诉人王秀关于王苗苗、王东方不具备本案原告诉讼主体资格的上诉理由不能成立,本院不予支持。

(二)关于淄博市人民政府作出的行政复议决定是否合法的问题。《治安管理处罚法》第九十四条第一款规定:“公安机关在作出治安管理处罚决定前,应当告知违反治安管理行为人作出治安管理处罚的事实、理由及依据,并告知违反治安管理行为人依法享有的权利。”由此可见,本案行政处罚告知笔录是高新分局作出00104号处罚决定的前置程序。29号复议决定分别从行政处罚告知笔录的告知内容、履行告知义务主体、告知程序三方面对00104号处罚决定作出了评价,本院重点围绕这三方面对29复议决定的合法性进行了审查。

1、从行政处罚告知笔录的告知内容来看,29号复议决定关于“行政处罚告知笔录没有告知王秀作出行政处罚决定的理由,违反法定程序”的认定合法根据《治安管理处罚法》第九十四条第一款、第二款“违反治安管理行为人有权陈述和申辩。公安机关必须充分听取违反治安管理行为人的意见,对违反治安管理行为人提出的事实、理由和证据,应当进行复核”之规定,公安机关应当向当事人告知作出处罚决定的事实、理由和依据,听取当事人陈述、申辩,否则,构成违反治安管理处罚的法定程序。本案中,00104号处罚决定是对王秀殴打他人并损毁他人财物两个违法行为分别给予处罚,而行政处罚告知笔录中仅告知王秀拟作出处罚决定的理由是其行为构成殴打他人,对其行为是否构成损毁他人财物没有作出认定和告知,这样必然导致王秀对该处罚决定进行陈述和申辩缺乏完整性,在一定程度上剥夺了王秀的陈述权、申辩权以及提出复核的权利,属于程序违法。上诉人王苗苗、王东方关于行政处罚告知笔录合法有效的上诉理由不能成立,本院不予支持。

2、从行政处罚告知笔录的履行告知义务主体来看,29号复议决定关于“科技园派出所不是本案履行告知义务的主体,不能代替高新区分局履行告知义务”的认定不合法根据《公安机关办理行政案件程序规定》第一百四十八条之规定,依法应当对违法行为人予以行政拘留的,公安派出所应当报其所属的县级以上公安机关决定。由此可知,派出所认为违法行为人需要行政拘留的,应查明违法事实,提出处理意见,报其所属的公安机关审查决定,而该处理意见并不排除对违法行为人制作告知笔录。本案中,科技园派出所完成该案调查,查明了王秀的违法事实,认为应对王秀实施行政拘留,故在高新分局作出行政处罚决定前,对王秀制作了行政处罚告知笔录,执行处罚告知,并由高新分局予以认可,符合派出所对治安案件的管理职责。29号复议决定认为行政处罚告知笔录必须由高新分局履行告知义务于法无据,原审法院对此予以纠正并无不当,上诉人王苗苗、王东方关于29号复议决定对上述事实认定错误的主张成立,本院予以采纳。上诉人王秀关于科技园派出所不能履行告知义务的上诉理由不能成立,本院不予支持。

3、从行政处罚告知笔录的告知程序来看,29号复议决定关于“行政处罚告知笔录只注明当事人拒绝签字,未能提供当事人拒绝签字的相关证据,不能证明法律文书依法送达当事人”的认定合法。行政处罚告知笔录是否向当事人送达,或者说当事人是否知道笔录的内容,关系到拟作出处罚决定的事实、理由和依据是否被依法告知,关系到当事人的陈述权和申辩权是否得到保障。根据公安部关于印发《公安行政法律文书式样》的通知,公安部将行政处罚告知笔录作为行政法律文书的一种式样予以列明;同时参照《公安机关办理行政案件程序规定》第三十三条的规定,送达法律文书应当首先采用直接送达方式,交给受送达人本人,受送达人拒绝签名和捺手印的,送达人可以邀请其邻居或者其他见证人到场,说明情况,也可以对拒绝情况进行录音录像,把文书留在受送达人处。本案中,行政处罚告知笔录的告知环节只注明“当事人拒绝签字”和办案民警的签名,没有其他见证人在场见证,也没有对拒绝情况进行录音录像或者提供其他能够证明王秀知道告知内容的相关证据,显然不足以证明高新分局作出的00104号处罚决定向被处罚人王秀充分履行了告知程序。29号复议决定据此认定高新分局没有履行告知义务,违反法定程序并无不当,上诉人王苗苗、王东方关于29号复议决定对上述事实认定错误的主张不能成立,本院不予支持。上诉人王秀关于行政处罚告知笔录的告知程序不合法的上诉理由成立,本院对原审法院判决中该项事实的认定予以纠正。

综上,原审法院判决认定事实和适用法律虽有不当之处,但判决结果正确,依法应予维持。上诉人王苗苗、王东方、王秀的上诉理由部分成立,但不足以支持其上诉请求。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定,判决如下:

驳回上诉,维持原判决。

二审案件受理费50元,由上诉人王苗苗、王东方共同负担25元;上诉人王秀负担25元。

本判决为终审判决。    


                                     审  判  长   王海燕  

代理审判员   卜菲菲  

代理审判员   刘白鸽  

二〇一六年六月三日

书  记  员   李  倩 


《山东高院裁判:行政处罚决定作出前未充分告知的属违反法定程序——王苗苗、王东方与淄博市政府治安行政复议案》

 


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