导语：《中华人民共和国监察法》第十五条规定了六类监察对象，但在实务操作中，面对具体人员时常常难以判断归属。本文围绕监察对象认定标准，逐一解答五个高频实务问题：编制与监察对象的关系、国企管理人员的三个层次、公办单位中”管理性”与”专业性”的区分、村干部监察对象的身份转换，以及公务员/国家工作人员/公职人员/监察对象四个概念的范围差异。适合纪检监察新人入门学习和实务参考。
六类监察对象如何确定
——五点实务问题一一解答
「研习纪法」· 实务工具文《中华人民共和国监察法》第十五条
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中国共产党机关、人大机关、政府机关、监委机关、法院机关、检察院机关、政协机关、民主党派机关和工商联机关的公务员以及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员；
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法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员；
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国有企业的管理人员；
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公办的教育、科研、文化、卫生、体育等单位中从事管理工作的人员；
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基层群众性自治组织中从事管理工作的人员；
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其他依法履行公职的人员。
六类看起来很明确，但是在实际操作的时候，总会有一个具体的个人摆在面前，不知道该归入哪个类别。按照实务判断的方式进行分析并分步说明。
问题一：只有有编制的人才算是监察对象吗？
不是。
第一种”公务员和参公人员”是以编制来区分的。公务员要同时符合以下三个条件：依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利。参公人员按照公务员法来管理，适用同样的标准。
但是编制并不是监察对象必须具备的条件。
第六类”其他依法履行公职的人员”作为兜底条款来规定，即包括”虽然没有被编入党政机关人员编制，但是从事公务的人员”。该类人员包含：借调人员、聘用人员、实习人员、辅警、协管员等等。执行公务的时候和有编制的人一样行使权力，也应该受到一样的监督。
判断的标准并不是有没有编制，而是有没有行使公权力。
根据《中华人民共和国监察法释义》第十五条的解释可知，监察对象认定的主要标准为”是否行使公权力”，而并非”是否有公务员身份”。
⚠ 常见认识错误
在第一类人员里存在一个常见的认识错误：机关工作的工勤人员（司机、打字员、保洁员等等），尽管身在机关之中，但是由于没有被编入行政编制并且不参与公务管理活动，并不属于第一类监察对象。
但是要注意：如果工勤人员长期从事与公权力行使有关的具体工作（比如长期负责物资采购、车辆管理等等），那么就有可能被划入第六类。
问题二：在国企中，哪些人属于监察对象？
《中华人民共和国监察法实施条例》第四十条对第三类”国有企业管理人员”进行了进一步细化，并分成了三个层次：
| 层次 | 适用企业类型 | 核心判断标准 |
|---|---|---|
| 第一层 | 国有独资企业 | 承担组织、领导、管理和监督等职能的人——领导班子成员、中层管理人员、分公司负责人、会计、出纳、采购、基建等部门的管理人员。一般从事技术操作、生产劳动、服务保障等工作的人不在此列。 |
| 第二层 | 国有控股企业 | 由党组织或者国家机关、国有独资企业提名、推荐、任命、批准等从事组织、领导、管理、监督等工作的人。主要标准就是”是谁来任命”——国有股东提名或任命的属于监察对象；非国有股东委派的不在此列。 |
| 第三层 | 国有参股企业 | 由党组织或者国家机关、国有独资企业委派，代表国有股东的利益进行组织、领导、管理和监督等工作的人。即使国有股只占1%的比例，代表国有股东行使管理职能的人也属于监察对象。 |
实务当中有重要的区别：公司性公务与国家性公务。企业人员进行生产经营、商业谈判、市场开拓等”公司性公务”活动，并不能成为监察对象的理由；而从事国有资产监督管理、国有资本保值增值管理等”国家性公务”的，则属于监察对象的范围之内。问题三：学校、医院和科研机构的人怎样判断？
第四类”公办教科文卫体单位中从事管理工作的人员”的判断标准为“管理性”而不是”专业性”。
| 人员类型 | 是否属于监察对象 | 说明 |
|---|---|---|
| 院校长、书记 | 是 | 从事组织、领导、管理工作 |
| 中层管理人员（教务处长、人事科长、财务科长等） | 是 | 行使管理权力 |
| 普通教师、普通医生、普通科研人员 | 否 | 只做教学、诊疗、科研等工作，未行使管理权力 |
有两类人容易被忽略掉：
⚠ 易被忽略的两类人
第一类：临时性的管理人员。比如参加学校招生工作的一般教师、参加政府采购评审的专家、参加基建工程验收的技术人员等。在参与管理的过程中，身份就变成了被监察的对象。
当评标专家坐到评委席上时，和站在讲台上时的身份就不一样了。
第二类：管理岗和专业岗兼有的人员。比如担任教研室主任的教授、兼任科室主任的医生等。在履行管理职能的时候是监察对象，在从事专业技术工作的时候身份没有改变，但是监察机关在管理岗位上所为的行为有管辖权。
问题四：村干部和社区干部是否属于监察对象？
第五种”基层群众性自治组织中从事管理的人员”包括村民委员会、居民委员会的成员。村委会主任、副主任、委员，居委会主任、副主任、委员都属于该类。
《中华人民共和国监察法实施条例》第四十二条把该类人员所从事的管理工作分为三种类型：
| 类型 | 具体内容 |
|---|---|
| 第一种 | 管理集体事务——集体的资金、财产和资源的管理，集体土地的承包、租赁以及集体建设项目的实施等等。 |
| 第二种 | 帮助政府进行行政管理——救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理与发放，社会捐助公益事业款物的管理与发放，代征代缴税款，户籍登记，征兵等等。 |
| 第三种 | 其他的依法进行管理的行为。 |
实务中要关注到以下两点：
第一，同样是村委会主任，在从事集体事务的时候身份是监察对象，在协助政府进行行政管理的时候身份既是监察对象又是刑法意义上的国家工作人员。两者产生的法律效果不一样，所适用的程序也不一样，在撰写材料的时候要加以区别。第二，并不是所有的村委会、居委会成员都会被列为监察对象。只从事事务性工作的普通工作人员一般不会被包括在内。要根据该人的职务、职权来判定。问题五：四个概念有什么区别？
公务员、国家工作人员、公职人员、监察对象——在纪检监察文件里经常被替换使用。涵盖的内容不一样，适用场合也不一样，如果混用就会造成文书上的错误。
| 概念 | 范围大小 | 核心定义 | 适用口径 |
|---|---|---|---|
| 公务员 | 最小 | 依法履行公职 + 纳入国家行政编制 + 由国家财政负担工资福利 | 组织人事管理口径 |
| 国家工作人员 | 中间 | 刑法第九十三条，核心是”从事公务”。包括公务员 + 国有企事业单位/人民团体中从事公务的人员 + 委派到非国有单位从事公务的人员 + 其他依法从事公务的人员 | 职务犯罪调查中涉及刑法适用 |
| 公职人员 | 较广 | 监察法第三条，所有行使公权力的公职人员。范围与监察对象基本一致 | 政务处分适用口径 |
| 监察对象 | 最大 | 按是否行使公权力来划分，涵盖六类人员 | 统计数据和日常工作口径 |
四者之间的关系为：
公务员 ⊂ 国家工作人员 ⊂ 公职人员 ≈ 监察对象使用规则
统计数据和日常工作口径用”监察对象”；职务犯罪调查中涉及到刑法适用的时候用”国家工作人员”；组织人事管理口径下用”公务员”；政务处分适用口径下用”公职人员”。
小结：逐级排查三步法
判断一个人是否为监察对象，可以按照如下顺序进行逐级排查：
1
看有没有行使公权力。不使用公权力的人不属于监察对象。行使公权力的，则进行下一步。
2
找到属于哪一个类别。第一类按照编制、参公身份划分；第二类根据管理公共事务的授权依据划分；第三类根据在国企中所承担的管理职责以及被任命的方式划分；第四类根据在公办单位里担任的管理岗位性质划分；第五类根据在基层组织里从事的具体管理工作划分；第六类作为兜底条款涵盖其他行使公权力的人。
3
对特殊情况做单独处理。临时参加管理活动的人，在参与期间为监察对象（岗位身份随着职能的变化而变化）。兼任管理岗位的，在管理职责范围内的行为属于监察对象（行为身份随着权力的变化而变化）。编制外但是从事公务的人员，按照第六种方式来认定。
依据索引
《中华人民共和国监察法》第十五条、第三条
《中华人民共和国监察法实施条例》第三十八条至第四十三条
《〈中华人民共和国监察法〉释义》（中央纪委国家监委法规室编写）
《中华人民共和国刑法》第九十三条
《中华人民共和国公职人员政务处分法》第二条
下期预告
留置——什么条件下适用、最长能留置多久、和一般性谈话有什么不同。
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