常见监察对象认定疑难问题

2024年2月6日 174点热度 0人点赞

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能否给予临聘人员非职务违法行为处分问题

【案例1】张某,系某局驾驶员,编外合同制员工,但一直在该单位行政科从事车辆管理、车辆维修费报销等行政事务。某日,张某酒后驾驶机动车,受到行政处罚。

判断是否属于监察对象,可以从是否具有“公职”和“实际从事公务”2个层面来把握。具有“公职”的监察对象主要指依据其身份、编制、岗位职责等确定的监察对象,如公务员和参照公务员法管理的人员、事业单位领导班子成员、中层和基层管理人员。根据《政务处分法》的有关规定,对此类监察对象的职务违法行为和非职务违法行为(比如酒驾、嫖娼),均可给予政务处分。“实际从事公务”的监察对象指虽不具有“公职”,但实际从事公务的人员。此类监察对象,又分为2种:一种是长期实际从事公务的人员,对此类监察对象的职务违法行为和一般违法行为,均可给予政务处分;另一种是临时从事公务的人员,此类监察对象在没有履行公务职责时,其行为一般不会被视为与行使公权力相关的行为,因此对其非职务违法行为,监察机关不宜立案调查处理,原因在于以下2点。 一是临时从事公务的监察对象身份是变化的,一旦其不从事公务,则不具有监察对象的身份。如高校教师参与招投标,该高校教师本不属于监察对象,仅因其临时参与招投标工作,即临时从事公务,才被认定为监察对象,其监察对象身份与招投标工作紧密相关。法律法规对该类人员的规范,主要限于其依规依纪依法参与招投标工作,而其他道德操守方面的规定则与其他普通高校教师的规范要求无异。因此,监察机关不必对临时从事公务的监察对象的非职务违法行为进行处置,而应交由任免机关、单位进行处理。 二是不具有“公职”但长期实际从事公务的监察对象,因其具有特定的身份或固定的岗位,故而在一定时间处于相对稳定的状态,可以从日常的廉政教育到监督检查等多个方面对其进行日常监督管理。而且,由于社会大众公认此类人员是“公家人”,其行为无论是职务违法行为还是非职务违法行为都会影响“公家”的形象。因此,纪检监察机关对其职务违法行为和非职务违法行为均应当进行处置。 对于案例1中的张某虽未列入党政机关人员编制,但在党政机关中长期从事公务的人员,其实施的非职务违法行为是否可受政务处分这个问题,我们认为,此类人员长期稳定从事公务,监察机关可以对其日常监督管理,除编制身份外,该类人员的行为身份,社会对其看法、期待,与公务员并无差异,监察机关对其实施的非职务违法行为可以给予政务处分处理。具体来说,根据《政务处分法》的规定,该类人员有违法行为的,监察机关可以予以警告、记过、记大过;违法行为情节严重的,由所在单位直接给予或者监察机关建议有关机关、单位给予降低薪酬待遇、调离岗位、解除人事关系或者劳动关系等处理。

2 给予“双肩挑”人员撤职处分的执行问题

例2】王某系某大学学生处副处长(管理岗位6级职员)、副教授(专业技术岗位5级),工资按专业技术岗位确定,不与副处长职务挂钩。因违纪违法,被给予撤职处分。 王某属于事业单位“双肩挑”人员。该类人员是指同时在两类岗位上任职的事业单位工作人员。根据《事业单位岗位设置管理试行办法》的规定,事业单位岗位分为管理岗位、专业技术岗位、工勤技能岗位。该办法第32条规定,事业单位人员原则上不得同时在两类岗位上任职,因行业特点确需兼任的,须按人事管理权限审批。也就是说,事业单位工作人员“双肩挑”是例外,且需按人事管理权限审批,多见于教育、医疗卫生、科研院所等专业性较强的事业单位管理人员。对这类“双肩挑”人员的撤职处分,可视具体情况按以下2种方式办理。 一是对可以继续在两个岗位任职的,同时降低管理岗位、专业技术岗位等级。根据相关规定,对同时在管理和专业技术两类岗位任职的事业单位工作人员发生违纪违法行为,给予降低岗位等级或者撤职处分时,应当同时降低两类岗位的等级,并根据违纪违法的情形与岗位性质的关联度确定降低岗位类别的主次。本案中对王某给予撤职处分,将其管理岗位由6级职员降为7级职员、专业技术岗位由5级降为6级(以降低一级为例,可根据违纪事实情节确定降低幅度)。需要说明的是,为了体现处分的惩戒性,执行工资待遇的岗位降低幅度,一般不低于违纪违法行为主要关联的岗位降低幅度。比如,王某的主要违纪违法问题与其所担任的学生处副处长职务相关,拟给予王某撤职处分,由管理岗位6级职员降为9级职员,那对其专业技术岗位等级一般也要降低3个及以上等级。 二是对不宜继续在两个岗位任职的,取消一个岗位职务,同时降低另一个岗位等级。比如,经综合考量后,认为王某已不适宜继续履行管理岗位职责,可以给予王某撤职处分,取消其管理岗位职务,专业技术岗位由5级降为8级。需要说明的是,此处“取消其管理岗位职务”相当于组织处理,即明确受处分人此后不再是“双肩挑”人员,仅担任专业技术岗位职务,这也符合《事业单位岗位设置管理试行办法》所明确的“事业单位人员原则上不得同时在两类岗位上任职”精神。 同时,降低两类岗位等级或者取消一类岗位等级的立法初衷是:有的领导干部虽然是管理岗,但是依据专业技术岗位等级领取工资,如果仅降低管理岗,而专业技术岗位不降或者不取消该岗位,则领导干部受到重处分后,待遇可能丝毫不受影响,这样就使得政务处分的警示、惩处作用大打折扣。
3 主体身份发生变化如何认定问题
【案例3】李某,2009年12月至2017年5月任甲县A镇副镇长,2017年6月辞去公职自谋职业。赵某,1995年5月至2020年5月任甲县A镇B村村委会主任。2016年,赵某在协助镇政府从事种粮补贴款的统计及发放过程中,与李某合谋,通过伪造农村土地承包经营权流转合同、虚构粮食种植面积等方式,骗取种粮补贴款共计59349元。2020年3月,有群众向甲县纪委监委举报赵某和李某贪污种粮补贴款。2020年5月,李某、赵某被甲县纪委监委立案审查调查;同年9月,被移送甲县人民检察院审查起诉。甲县人民检察院以李某、赵某涉嫌贪污罪向甲县人民法院提起公诉。最终,甲县人民法院以犯贪污罪,判处李某有期徒刑一年,缓刑两年;判处赵某有期徒刑一年,缓刑两年。

该案涉及主体身份变化的问题,即李某发生职务违法问题时属于监察对象范围,立案调查时不属于监察对象范围;赵某发生违法问题时不属于监察对象,立案调查时属于监察对象范围。实践中,违纪违法犯罪行为的发生和处理存在时间差,因此主体身份在违纪违法行为时和处理时的身份发生变化的情况较为常见。如有些对象从事业单位身份变为公务员身份,有些对象从公务员身份变为国有企业管理人员身份,有些对象从公务员在职身份变为退休身份,等等。处理这些变化情况的主要原则是,认定对象的行为是否违纪违法犯罪,应依据其实施违纪违法犯罪行为时的身份所依据的法律法规;而能否给予对象政务处分,主要取决于被调查人在接受处理时具体身份所依据的法律法规。行为时对象身份所依据的法律法规判定该行为受惩处的应当性,处理时对象身份所依据的法律法规判定对象的可罚性。

依照《监察法》和《政务处分法》的相关规定,发生职务违法问题时属于监察对象范围,立案调查时不属于监察对象范围的,鉴于其身份不再是监察对象,一般可以立案调查,但不再适用政务处分,若依法可以由其主管单位给予处分的,可按程序提出建议。其中,涉嫌职务犯罪的,可以移送检察机关审查起诉;有违法所得的,可以依法作出没收、追缴或者责令退赔的监察决定;因违法行为获得不正当利益的,可以按程序纠正,有的还可以依照规定纳入失信联合惩戒;违法行为未过行政处罚追究时效期限的,可以建议行政执法机关依法给予行政处罚;如立案调查后,没有证据证明存在违法犯罪行为的,即应当撤案。

发生违法问题时不属于监察对象,立案调查时属于监察对象范围的,依据《监察法》第3条(对所有行使公权力的公职人员进行监察,调查职务违法和职务犯罪)、第11条(履行监督、调查、处置职责)、第34条(与司法机关管辖衔接)和第45条第1款第2项(对违法的公职人员作出政务处分)的规定,可以立案调查并根据其具体身份情况决定是否适用政务处分。主要涉及3种具体情况:一是涉嫌职务犯罪的,监察机关可以立案调查并移送检察机关审查起诉。二是涉嫌其他刑事犯罪的,监察机关可以将掌握的问题线索移交公安机关依法处理;同时涉嫌职务犯罪的,可以监察机关为主调查,公安机关协助。三是涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法的,监察机关可以立案调查;涉嫌其他违法的,根据具体情况,监察机关既可以直接进行调查,也可以移送相关行政执法机关调查。

本案中,李某贪污种粮补贴款时属于监察对象,立案调查时其已经辞去公职,监察机关虽然可以立案调查,但不再适用政务处分。因其涉嫌职务犯罪,仍可以移送检察机关审查起诉。赵某贪污种粮补贴款时不属于监察对象,立案调查时属于监察对象,根据《政务处分法》的相关规定给予其相应的政务处分,而且其涉嫌职务犯罪。所以,监察机关可以立案调查并根据调查结果移送检察机关审查起诉。


*本文摘自中国方正出版社《基层执纪执法业务巡讲课》丛书中的《基层常见实体问题讲解》。
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