市县巡察主动发现和深入了解线索的方法有哪些?

2023年3月6日 568点热度 0人点赞

来源:我们都是担当人公号,作者:乐山市委第二巡察组巡察专员 陈斐蕤,审稿顾问:草木

线索”是“事物发展的脉络或探索问题的门径或头绪”。在市县巡察中,“线索”所对应的是需要追究责任的涉嫌违规违纪违法乃至犯罪的行为,巡察要做的就是精准发现这些行为的“头绪”。市县巡察的一大难点,是在没有信访举报等可借鉴信息的情况下主动、精准的发现线索。巡察通过发现问题形成震慑。一个精准、深入的线索可以衍生出很多问题,可以很好的充实巡察报告。因此,主动、精准、深入的发现线索,对于提高巡察工作质量具有重要意义。

一、线索的特点

(一)线索的形式有其行业领域特点1.发现线索的前提,首先是要有线索存在。也就是说,可以发现哪些线索取决于对方具备哪些条件、能够犯哪些错误、存在哪些违规违纪违法行为。每个单位每个领域都有其行业特点,这些特点是基于职能、专业和法律授权所决定的,而这些职能和专业的特殊性,例如妇联就几乎不可能发生城投集团行业领域所发生的违法违纪违规问题,决定了该单位或某个岗位的权力的特殊性,需要结合“三定”规定进行分析。不能在水泥地里去找黄鳝。不能不加分析的一头扎进去,盲目的到处找线索,要熟悉情况、掌握特点,提高针对性。不同单位有不同的线索。那么,如何判断该部门可能存在哪些线索?可以看它有哪些权力、监管哪些领域、权力在这些监管领域内的运行方式,以及权力如何与上述领域发生联系的过程中存在哪些“操作空间”。例如对于行政执法部门,不仅是要看“三定”规定,还要仔细研究该部门所主管行业适用的法律法规,熟悉法律规定的监督责任和责任追究。例如《行政处罚法》《治安管理处罚法》等法律都有专门的一个章节规定该部门的法律责任,不仅列举了该部门的职责权限,还详细罗列了在行使权力过程中容易出现的各种违纪违法行为。对照这些规定,可以很清楚的知道该部门在执法过程中容易出现哪些问题,可以很好地指引巡察组查找到该部门权力运行当中的违纪违法线索。对于行政执法领域,有违法行为不处罚(例如用责令整改代替行政处罚)、重罪轻罚、对于涉嫌犯罪的案件不移交司法部门,是常见线索。2.与问题存在交叉现象。与“问题”相比较,线索肯定是问题,但问题不一定是线索;问题可以转化为线索,线索可以向问题延伸。也可以认为,线索是问题之中涉嫌违规违纪违法,需要追究责任的部分。问题与线索都是一脉相承的,都是基于被巡察单位政治生态的问题。

(二)线索的产生与权力紧密相关,与利益紧密相联1.基于权力而产生。“权”的本义是秤砣,秤砣可左可右,由此称量出不同的重量,之间的差额就是利益。这个利益,可以是多获好处,也可能是减少损失(例如少罚款、不罚款)。因此,线索也不是无缘无故产生的,主要是基于失职渎职、滥用职权、利益输送、权钱交易等行为。大部分的权力滥用,都涉及谋取不正当利益。权力和利益之间的因果关系,是线索万变不离其宗的关注核心。所以,巡察发现线索,需要紧盯的是权力的运行问题,特别是权力与钱、物、事等利益的异常交集,以及权力与利益的交换。2.存在交易、变现过程。“权钱交易”不是简单直接的完成的,而是有个权力变现的过程。这个变现的过程,首先是要利用权力制造出一个利润空间。比如采购中的价格虚高,在工程中多计成本,多列支出,少列收入,或者收费不开票、不入账,形成一个支出和收入的剪刀差,这个剪刀差就是利润空间,通过对方回扣等方式,实现套取资金的再分配。这些违法资金可能以小金库形式存在,也可能套现私分,也可能以对方企业给予回扣、贿赂等形式出现。所以,巡察中如果发现某个事项存在一个不合理的利润空间,而且这个利润空间的产生与权力的作用相关,权力的运用可能只是其中一个环节,但它是改变事件性质的关键环节。基本上就可以判断出存在线索。3.线索往往涉及多个人、多个岗位、多个环节。基于单位内部的权力分配和岗位职责、审批流程等,违法违纪违规行为往往不是一个人完成的,所以,在不同的岗位、不同的环节,都可能留下痕迹,这就给巡察了解提供了不同的切入口。从上述认识出发,我们可以圈定出某个单位线索的大致范围和位置,这样可以很快的排除大部分干扰信息,直奔主题,迅速的切入到线索中去。

(三)巡察发现和了解线索应达到的标准参照刑事诉讼法和纪律处分立案标准及相关证据规范,巡察发现和深入了解线索可以力争达到如下程度。1.有明确的责任人(并非确定)。这个责任人存在违规违纪违法行为,这些行为与危害后果存在何种因果关系,可能需要追究纪律责任或法律责任。也就是“见人见事见责任”。2.要件齐全。对应的就是需要查找和证明主体、客体、主观方面、客观方面4个要件,一是责任人的基本情况(包括但不限于个人信息、岗位职责等);二是责任人的具体行为及行为与危害后果之间的关联性;三是违反了何种禁止性规定、侵害何种权益;四是责任人的主观状态,是明知故犯,还是其他原因,关于这一点,在巡察过程中需要争取予以了解,但基于巡察的性质决定和手段限制,不是必须了解清楚、查证确实,可以从证据资料中予以分析推定,或者通过谈话侧面了解。3.要素齐全。对线索发生过程“五何要素”进行深入了解。包括何时、何地、何人、何事、何故等要素,涵盖事件从发生、发展到结束的各方面、各环节。

二、深入了解线索的一般原则

(一)咬住不放。要紧盯权力运行、紧盯权力岗位、紧盯关键少数。通过筛查发现反常情况,发现权力运行过程中的异常情况,特别是党员干部、公权力通过资金、项目、审批等形式与不正当利益之间产生的异常交集。发现了可能违规违纪违法的问题,要咬住不放。直到在巡察能力和期限范围内查深查透查实。

(二)顺藤摸瓜。这个藤,就是责任人在违规违纪违法活动中的行为足迹。在巡察了解过程中,要顺着事件主线,查找人与人、人与事之间的潜在联系,向外延伸、拓展,直至完成“四个要件”的拼图,展现事实全貌。证据是整个巡察了解活动的核心。权钱交易等违规违纪违法行为必然留下痕迹、证据。“凡有接触必有痕迹”,这是侦查学基本原理,也是巡察发现和深入了解线索可以借鉴的基本原理。如上文所说,权钱交易,中间必然有一个变现过程,权力的运用必然在整个事件中有所接触并留下痕迹。基于权力运行要经过多个环节,这些痕迹会分散和遗留在不同的地方,单凭某一个人或少数人是难以将这些痕迹证据全部抹去。巡察人员要做的,就是要想到、找到、取得这些痕迹证据,尽量还原事实真相,明确责任人责任。目前,巡察发现的线索,绝大部分还是个人违法违纪或少数人窝案,极少出现较为系统的政商勾结的有组织违法违纪活动。巡察发现的线索具有简单、直接的特点,大部分线索仍可以从资料、账册中发现。

(三)紧盯利益走向。要重点关注和了解权力变现的方式和过程。其中,要注意了解掌握相关的人与人之间的关系以及人与事的联系,特别是人与“事”所涉及的“钱”的关系,如存在现金回流问题等,以掌握线索的真实背景和责任人。

(四)大胆假设,谨慎求证。线索的发现和证据的获得还具有一定的偶然性,因为权力的运行有多个环节,所以痕迹的产生与保留,并不完全受到违法违纪者的控制,这些痕迹可能从他意料之外的地方暴露出来。巡察人员不要怕麻烦,要“有枣没枣先打三竿子”,或许能偶然间发现关键信息。

(五)注意对抗行为。责任人的抗拒行为主要是掩盖痕迹。常用的“反侦查手段”就是隐藏这些痕迹,进而隐藏线索、隐藏责任人,或者斩断行为足迹,使巡察或者调查不能形成完整的证据链或拼图,不能锁定真实的知情人、责任人,或者只查找到部分违法违纪问题,使线索停留在问题层面。最常见的表现形式,一是不提供全面、真实的材料,例如巡察进驻时要求提供全部的项目清单,但在提供该清单时,并未将有问题的项目纳入其中,使巡察人员不知道有该项目存在。二是制作假材料,编制虚假的权力运行材料,补齐各个环节的材料,使其看上去完整、合法合规。三是设置防火墙。基于被巡察对象在专业上的优势,行为人更清楚哪些环节是权钱交易和被巡察、调查的关键环节,在这种环节上很可能有一道防火墙,使巡察人员查到某个环节时遇到证据断裂,乃至证据、证人消失,甚至将巡察了解方向引向别处。对此,可以调整了解方向,从不易受其干扰的角度入手查找证据资料。四是隐藏或者销毁重要证据材料。五是“化整为零”分散痕迹。将相关事件的材料拆分到不同科目或不同档案、凭证,不同标段中。常见的有:将某项活动支出拆分为会议室租赁费、租车费、工作餐费、差旅费等不同科目,分散在不同月份的凭证中,部分报销单不注明具体摘要内容,使该项费用总金额不完全的呈现,特别是在明细账上不会集中出现,也难以进行统计。在项目中,把项目拆分为数个小项目,规避招投标。六是其他一些基于证据的产生、保存、发现等环节所采取的隐蔽、对抗方法。三、发现和深入了解线索的方法步骤

(一)预判线索在哪里即对被巡察单位总体情况进行了解、分析、预判。分析判断哪些领域、哪些岗位容易出现问题,出现哪些问题,通过预判进行筛查,缩小范围。预判越精准,发现线索越迅速、准确。

1.全面掌握被巡察单位基本情况。(1)提取被巡察单位党组会议记录、会议纪要,局长办公会会议记录、会议纪要,历年分工文件(可要求被巡察单位梳理列表),干部花名册及中层副职、下级单位领导班子成员干部任免审批表,中层干部个人有关事项报告(如果有可提取,便于了解领导干部个人财产等情况),“三定”规定,总账、明细账,工程项目、大型活动项目清单,物资采购清单,固定资产登记表等。了解被巡察单位有哪些权力、领导干部个人情况、资产情况、资金情况。另可提取年度工作要点、年终总结,班子成员述责述廉报告、个人工作总结等。根据需要提取党组成员、中层干部或具体经办人的学习笔记、工作笔记。查阅会议记录时要注意反常的记录。一是记录方式反常。比如平时都记录得很简单,某个事情却记录得很详细,或者相反。二是要和会议纪要进行比对,看是否一致。巡察中也发现过某些“三重一大”事项在会议记录中没有,但纪要中出现的情况。三是要对比会议记录纪要、项目清单、财务资料,看是否漏掉项目,或者项目的决策内容是否与实际收支一致。四是看决策事项是否明显不当。五是违反“末位发言制”的情况。六是有较多异议或者班子成员反对强烈的议题。七是明显不合理或明显脱离实际的议题。查阅资料的要点在于高效,可以通过检索关键词的方法,快速浏览。发现疑问后再仔细阅读,并结合其他资料进行对比分析。查阅领导干部花名册及干部任免审批表,要注意看这个领导干部是怎样进入此系统的,专业与岗位是否契合,什么时候在什么关键岗位工作过。有必要时再进行延伸,了解时任主要领导、分管领导与该名干部在任职时间、工作经历、个人经历方面的交集。查阅采购清单、项目清单,要看预算金额与实际支出之间的差异,以及重大变更情况。(2)通过互联网搜索被巡察单位及其领导干部舆情信息或活动信息。要善于运用互联网搜索信息。情报学认为绝大部分情报信息都可以通过公开渠道收集。在巡察期间,可以通过互联网方式收集到大量信息,但注意要用多种搜索引擎,不同的搜索引擎可以查找到不同的数据。一是搜索“关键人+关键词”,看某单位、某人、某事在互联网上有无舆情反映。二是注意专业数据库的运用。专业的问题在专业的数据库中搜索。三是通过互联网资源,搜索类似问题的参考解决办法。如巡察某个部门时,可以通过裁判文书网、蓝皮书数据库等途径,看该部门所处行业容易发生哪些职务犯罪案件,国家对该行业的政策解读、行业分析等。四是用好常用的几种数据库,包括但不限于企业信用公示系统等企业查询系统、税务票据系统、裁判文书网、财政资金支付系统等。还可以通过被巡察单位官方网站及微信公众号、微博,可以查询到相关动态,例如核实某项活动是否真实,比如报销了某次会议费用或者接待上级领导检查视察的费用,可以在该部门官方媒体上查询是否有相应报道,看报道内容与报销内容是否吻合。(3)收集协作部门提供的材料。包括但不限于审计报告、财政监督检查报告、财政资金拨付情况、纪检监察部门信访台账、纪检监察组信访及问题线索台账、发改部门项目清单等。(4)被巡察党组织、派驻纪检监察组向巡察组提供的工作情况报告。2.综合分析材料。(1)找出共同点,圈定可疑范围。结合被巡察单位的公权力、重大工程或采购事项、资金收支、舆情反映、被巡察单位及领导干部自查的问题、各类监督发现及信访反映的问题,找出其中的共同点,看是否指向某个人、某件事、某笔钱。(2)关注重点领域。结合近年来的巡察工作实践,可以重点关注如下几个领域:一是有较大自由裁量空间的权力。包括但不限于有自主经营权的项目、有自主权使用权的资金、行政管理(行政审批、行政处罚、日常监管)中的自由裁量权。比如行政处罚中的行政处罚告知为高额处罚,实际处罚为低额,中间形成巨大落差,可能存在滥用自由裁量权、索贿等问题。二是长期处在次要地位,不被关注的权力。通常一个部门有某些处在显眼地位的权力,受到反复监督,但有一些行政权力不被关注,但照样在运行,受到较少监督和关注。三是类似于“城乡结合部”的机构和领域等“三不管”地带。比如被巡察单位下属的事业单位、企业,特别是与市场相接触、具有经营活动的企事业单位,或者其与市场相接触的领域,较容易出现问题。常见的问题有出卖特许经营权,或者其他让利于市场企业的行为,形成利益输送。3.找出异常点,锁定可疑事项。在综合分析的基础上,一是看有无明显的违规违纪违法痕迹。二是看权、事、钱三者是否存在潜在的异常交集,权力出现在不该出现的地方,采取不应该或不恰当的方式。三是看有无掩盖这种异常的痕迹。在此阶段,如前文所说,要注意查看是否存在可以权力变现的利润空间。一般来说,哪里有利润空间,哪里就可能有线索。以公款吃喝为例,常见有如下几种形式。一是以会议费掩盖公款吃喝。如虚开酒店会议室发票,代替餐饮费用。这种情况,可查询当次会议相关新闻报道、会议记录、会议方案,可以通过查阅参会人员工作笔记等方式,多角度查看租用会议室是否合理、是否属实。二是以主题党日活动、慰问等形式,将公款吃喝费用转移至下级单位或地区承担。三是以接待名义搞自己的公款吃喝。如以接待上级名义报销费用,实际用于职工聚餐等。四是迎来送往。4.询问相关知情人、经办人。知情人、经办人通常清楚整个事件过程,某些为了规避自身责任,甚至记录、保存有相关证据材料,其反映可以极大地提高发现和深入了解线索的效率和质量。

(二)深入了解1.梳理脉络主线。在圈定可疑范围、可疑事项后,首先要再一次的全面梳理已经掌握的情况和证据材料,做到胸有成竹。一是要对这个事项本身进行分析。评估和预判可能是什么样的违纪违法行为,这个行为可以分为几个方面几个阶段?采用的是什么手段?可能由哪些人经手?二是看自己已经掌握什么。包括已有什么证据?能够证明哪个方面哪个环节?还缺什么证据?还可能存在哪里证据?以及这些证据在哪里?三是将事项(行为)和证据材料,按证据链予以梳理,形成整个事件的整体脉络和相应的深入了解的总体方向和步骤。之后,可以把整个线索的了解工作分为不同板块、不同流程,有计划、有条理、有步骤的进行查证,直至完成“拼图”。需要注意的是,线索的发展是不会随着巡察人员的主观意愿发展的,所以方向和步骤不能一成不变,要随着新发现的证据材料随时进行调整。2.找到切入点。就是发现异常情况,可能涉及线索时,寻找一个适合的点,以进入该问题线索。切入点是整个事件脉络上的一个点,切入点不是以此开头,而是以此进入,是以何种妥善方式触碰线索本身。要根据对线索复杂情况的判断,仔细揣摩进入的方式。选择切入点的重点,是以此点进入后,可以迅速的掌握大部分证据材料而不易被察觉。如果证据材料容易取得,或者前期提取的材料中已包含大部分可靠的证据材料,可以直奔问题线索的核心环节。如果只是发现苗头或者线索涉及的范围可能很复杂,或者可能存在对抗巡察的行为,可以先从外围入手,采取隐藏目的的方式进行摸排。外围摸排具体方法是:一是打乱巡察了解步骤之间的逻辑关系。二是打乱获取证据的步骤及证据之间的逻辑关系。三是打乱巡察人员组成,利用巡察组内部分工分组给对方造成的刻板印象,使对方不清楚巡察人员是在查哪个方面的问题。四是先获取不容易被责任人或相关人隐藏、篡改的证据,比如党组会议记录、工程项目档案资料、银行对账单、其他科室知情人的证言等。五是借用查其他常规问题的机会提取涉及线索的证据材料。3.建立立足点。就是了解掌握整个线索事件中某一个构成环节确实违纪违法的事实,以此使整个事件能成之为一个线索。常用方法是先查实整个事件中的一个部分。例如某个事件涉嫌职务犯罪,可以先只深入查核其中的一个违反中央八项规定的违纪问题,由此作为根据地再进行延伸。巡察了解中可以建立多个立足点,立足点越多,线索越扎实。4.查找违法利益去向。如前面所讲的,职务违纪违法行为,其目的殊途同归,都是为了获取利益。线索最终的落脚点,就是要看这些利益如何产生,去了哪里,最终是谁获得了利益。了解掌握了“最终是谁获得了利益”这个问题,能更好的审视整个线索,提高线索的精准性。要注意谁最终获利,这样才能直指问题要害。5.明确责任人。一是把违纪违法活动整个事件中涉及的人员情况搞清楚。谁决定、谁经办、谁参与、谁知情?二是把责任人在其中的作用搞清楚。谁起到主要作用,谁起到次要作用?三是责任人的具体行为模式,他作出了哪些行为,与违纪违法活动的因果关系?查找责任人的具体方法,一是看各类会议记录上的发言情况及决策结果。二是看各环节的审批签字及签署的意见。三是查阅相关人员工作笔记及谈话了解,看私下实际由谁如何决定、如何安排、如何运作。在证据材料基本固定的情况下,可以要求经办人陈述事件全过程,或者要求被巡察单位就某事作出书面说明。四是查找经办科室、经办人与分管领导、主要领导日常工作中的各类正式或非正式的请示、答复,包括便笺等。五是看公章使用登记表,结合党组会议记录、局长办公会会议记录、请示文件,看出具的某个文件或某个审批是否经过合规程序。6.延伸了解。延伸不是延伸巡察其他单位,延伸是追踪违纪违法行为的痕迹,违纪违法行为的足迹延伸到哪里,巡察了解就根据权限延伸到哪里。此处要注意把握权限和尺度,不要大张旗鼓造成猜测或不良影响;也要敢于担当作为,有把线索查深查透的决心和信心;工作作风上要做细做实,尽量一次性取得相应证据材料。7.固定证据。证据分为证明整个线索涉及的事件全过程、责任人是谁、责任人的行为、侵害的权益、造成的后果5个方面。证据的提取贯穿巡察了解全过程。证据材料一般不与责任人进行核实、质证,但要避免使用孤证,特别是容易发生变化的孤证。对于证言,一般要对其陈述内容进行核实,提取相应证据予以证实。提取证据,一是优先取得原始证据。包括物证、书证等,对于不易收集、保存或者应当归还给相关单位、个人的原始材料、物品,可以通过复印、拍照打印并由对方签字盖章等方式予以固定。二是先静态后动态。能及时获取的就及时获取,再争取不易获取的证据。三是可以先从外围入手。可以通过以此事查彼事,或由点查面。在不掌握关键证据前,避免直奔主题。四是要注意隐藏真实意图。既是保密的需要,也是策略的需要,还是保护相关反映人的需要。突然袭击、以面查点是常用方法。

(三)对查证的事实、获取的证据进行检验对查证的事实、获取的证据进行检验是确保精准发现线索的重要一环,也是长期容易被忽略的问题。一是看证据链是否完整,线索事件的各个环节是否都有证据支撑,影响线索定性的环节,证据是否可靠;证明事件各个方面的证据材料是否全面。二是看是否还有再深入的可能性,不能点到为止。(四)客观准确地撰写线索报告精准地撰写线索报告。这也是以往容易被忽略的问题。写入线索报告的问题,相关部门都是要组织力量进行调查了解的,如果描述、概括不准确,会给“后半篇文章”造成较大的困难。因此,写入线索报告的内容都要有依据,特别是对孤证的使用要慎重;对纳入了线索报告,但仍然存疑的事实或推定要予以备注或说明。在语句上尽量使用短句,每个短句主谓宾要素齐全,避免引起歧义。责任人或其他相关人对于该线索有不同解释的,除该解释明显不合理外,即使不采信,也要在线索报告中载明。

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