《新编机关公文实务全书》

2022年9月21日 39点热度 0人点赞 0条评论

【图书目录】

第一章  公文写作基础理论

第一节  公文概述

第二节  公文种类

第三节  公文格式

第四节  行文规则

第二章  主要公文文种写作技法与案例评析

第一节  决议

第二节  决定

第三节  命令(令)

第四节  公报

第五节  公告

第六节  通告

第七节  意见

第八节  通知

第九节  通报

第十节  报告

第十一节  请示

第十二节  批复

第十三节  议案

第十四节  函

第十五节  纪要

第三章  其他常用文种写作技法与案例评析

第一节  条例

第二节  规定

第三节  办法

第四节  细则

第五节  制度

第六节  规范

第七节  规则

第八节  规划

第九节  计划

第十节  方案

第十一节  要点

第十二节  设想

第十三节  预案

第十四节  总结

第十五节  调查报告

第十六节  工作研究

第十七节  信息

第十八节  简报

第十九节  先进事迹材料

第二十节  经验材料

第二十一节  会议通知

第二十二节  会议议程

第二十三节  会议记录

第二十四节  会议工作报告

第二十五节  主持词

第二十六节  开幕词

第二十七节  闭幕词

第二十八节  讲话稿

第二十九节  感谢信

第三十节  慰问信

第三十一节  表扬信

第三十二节  贺信

第三十三节  讲演词

第三十四节  竞聘词

第三十五节  述职报告

第三十六节  汇报提纲

附录一  党政机关公文处理工作条例

附录二  党政机关公文格式

附录三  公文格式规范式样

第一章  公文写作基础理论

第一节  公文

概 述

一、公文的概念

公文,即公务文书。公文有广义狭义之分。广义上讲,公文是各种法定的社会组织在处理公务过程中形成并使用的具有法定效力和规范体式的文书。狭义上讲,主要是指党政机关实施领导、履行职能、处理公务时所使用的文书。

按照《党政机关公文处理工作条例》规定,党政机关公文应是:党政机关实施领导、履行职能、处理公务的具有特定效力和规范体式的文书,是传达贯彻党和国家的方针政策,公布法规和规章,指导、布置和商洽工作,请示和答复问题,报告、通报和交流情况等的重要工具。

本书所指公文多属党政机关公文,其概念可从以下四个方面来解释:

(一)公文出自于党政机关

公文是各级党政机关在处理公务和行使职权中形成的文书,既不同于办理私人事务的文字材料,也与其他常规公文有所不同,其制发主体必须是各级党政机关。  

(二)公文一旦发布实施,就必须执行

由于党政机关是依据党和国家有关法律、章程、条例、决定所建立的正式组织,它所发布的公文体现制作单位的法定权威和意志,有关单位和部门必须遵照执行,即党政机关公文具有合法效用和行政效力。  

(三)公文是实施领导、履行职能、处理公务的工具党政机关通过公文管理党务、政务、组织工作,或传达党和国家方针政策,或公布法规和规章,或指导、布置、商洽工作,请示或答复问题,报告、通报和交流情况,等等。  

(四)公文必须按照规范的体式和程序进行撰写、处理公文与其他文章、文学作品、科技资料等有所不同,它有法定的体式,需要经过一定的处理程序,而且只能在特定范围内使用。 

二、公文的特点

机关公文由党政机关按规范的程序、方法制发,具有特定内容、作用和规范的体例与格式,有以下五个方面的特点:  

(一)权威性和政策性公文的权威性主要体现在制定者和内容上,党政机关公文是各级党政机关根据法律赋予的权限和职责制作和发布的,表达的内容是党政机关对特定问题的权威意见、看法和要求。党政机关通过制发公文来发挥领导和指导作用,把各级党政机关紧密联结在一起,统一思想,统一认识,使政令畅通,运转灵活,上下合拍,工作步伐整齐一致,以体现党和国家政权组织的权威。同时,党政机关通过制发公文来传达政策,解决问题,推动工作。公文在各项事业中发挥着阐明事理、启发觉悟和提高认识的作用,是治国理政的重要工具,代表着党和政府的执政理念、执政思想,丝毫不能偏离党和国家的政治目标和政策轨道,不能有悖于党和国家的路线方针政策以及法律法规等,具有很强的政策性要求。  

(二)针对性和指导性党政机关公文,总是根据现实需要,为解决某个特定问题和指导某项工作而制发的,不仅要体现上级机关的精神,而且要结合本地本部门实际,针对全局或局部工作,对布置的任务、安排的工作、规定的事项、提出的要求,都要交代得比较具体、明确,有鲜明的、现实的针对性和指导性。只有有的放矢,受文者才能知道劲往哪里使,在实际工作中才能行得通,有效果。  

(三)规范性和约束性从内容看,党政机关制发公文,语言运用极其规范,其传达的意志不以受文者是否同意为前提。公文一旦发布实施,其法定效力将对受文者及其他有关方面的行为产生不同程度的强制性影响和约束,必须严格遵守或执行,具有极强的约束力。从生成过程看,公文必须严肃庄重,制发单位要严格遵循共同的规范格式,种类名称、体式结构、用纸幅面等都必须执行具体规定,不得随意更改;行文规则、办理程序、整理归档、清退销毁等,也有统一、明确的要求,不得擅自行事。  

(四)程序性和严密性公文制发和处理必须履行规定的程序,从起草、审核、签发、校印、发出,到拟办、批办、承办、归档、清退、销毁,环环相扣、步步相接,程序性和严密性极强。公文处理工作必须严格按照相关程序进行;否则,无论在哪个环节上违背了程序,都将影响公文的效果。  

(五)对应性和定向性党政机关行文必须根据隶属关系和职权范围确定,也就是说,什么样的公文由什么单位制发、哪一级单位制发,有具体、明确的对应关系。比如,党委、政府的办公厅(室)根据本级党委、政府授权,可以向下级党委、政府行文,其他部门和单位不得向下级党委、政府发布指令性公文或者在公文中向下级党委、政府提出指令性要求。同时,大部分公文都是写给特定对象阅读的,公文发送到什么单位,必须明确指定。比如,不同的公文都会根据内容对“读者”进行专门规定,即通过“主送机关”、“抄送机关”和“传达(阅读)范围”等指定“读者”对象。而且,党政机关制发的部分公文,一段时期内,因其内容涉及党和国家的核心机密和暂时不得公开的重要事项,有保密的要求,其“传达范围”更加严格。对此类公文,必须严格保密管理,一旦疏忽大意,出现失密、泄密情况,会带来不良后果甚至严重损失。 

三、公文的作用

公文的作用主要有以下六个方面:  

(一)指导工作,传达意图公文是传达贯彻党和国家方针政策及指令的有效形式,是上级机关或部门实施领导与指导的重要工具。党政机关运用公文的形式作出决定、决议,发布政令,对经济社会等各方面的工作实施领导和指导,并以此为依据,监督检查下级机关对上级机关指示精神的贯彻执行情况。  

(二)联系工作,交流情况由于社会活动的实际需要,上下级和同级机关之间,不相隶属的机关之间,需要进行日常性的公务联系。公文是机关与机关之间常用的联系手段,通过这一载体,能够使上情得以下达,下情得以上报,充分发挥交流思想、沟通情况、接洽工作的作用,有效地确保机关之间联系畅通,运转有序。  

(三)请示工作,答复问题下级机关工作中的有关事项,需经上级机关批准方可办理时,多以公文形式向上级机关请求指示或批准;向上级机关汇报工作、反映情况、回复询问,也多以公文形式报告上级机关。上级机关在掌握下级机关的工作情况和存在的问题后,可以进行及时指导,也可以通过公文的形式答复下级机关的请示事项。  

(四)总结工作,推广经验公文不仅是传达政策意图的重要工具,还是推广典型经验做法的有效载体。对某些地方和部门工作中形成的经验和做法,及时总结规律,通过公文形式转发给其他地区和部门学习借鉴,推动有关工作的深入开展。  

(五)有据可依,协调行动党政各级机关,根据严密的组织原则,构成严密的组织系统。公文则是他们按照党和国家的统一意志,协调行动的依据和凭证,起着“立此存照”的作用。下级机关根据上级的命令、指示、决议、批复、计划开展工作;上级机关凭借下级的报告、请示,有针对性地处理回复、解决问题;平行机关之间也根据来文机关的公函、通知,协调配合,统一行动。离开了公文的依据作用,机关将无所适从,难以有条不紊地协调运转。  

(六)记载工作,积累史料公文是党政机关从事公务活动的真实记录,记载着许多重大决策、法规和重要公务活动事项等的产生过程。任何公文在其形成的同时,也成为一个单位的档案材料,既是见证历史的权威凭证,也是今后工作的重要参考。 

第二节  公文种类

一、公文的种类

公文种类,即根据公文功能属性进行的分类,简称文种。《党政机关公文处理工作条例》规定,党政机关公文主要文种有15个,即决议、决定、命令(令)、公报、公告、通告、意见、通知、通报、报告、请示、批复、议案、函、纪要。具体名称及用途见下表。

二、公文的分类

公文从不同的角度,按不同的标准,可以划分出不同的类型。  

(一)按行文方向,可分为上行文、下行文、平行文 

上行文是指下级机关向上级机关报送的公文,如请示、报告、意见。

下行文是指上级机关向所属下级机关的行文,如决议、决定、命令(令)、公报、公告、通告、意见、通知、通报、批复、纪要。

平行文是指同级机关或不相隶属机关之间的行文,如议案、意见、函等。如人民日报社要与北京市政府商洽办理事情,由于相互没有隶属关系,在这种情况下,既不能用上行文,更不能用下行文,只能用平行文,可发商洽函、请求函等。值得注意的是,意见根据其内容,既可作为上行文、下行文,也可作为平行文。  

(二)按时限要求,可分为特急公文、加急公文、常规公文

公文内容有时限要求,需迅速传递办理的,称紧急公文。紧急文件可分为特急和加急两种。紧急公文应随到随办,时限要求越高,传递、办理的速度也就要求越快。随着社会的发展,对公文的时效要求越来越高,即使常规公文,也应随到随办,以提高办文效率。  

(三)按机密程度,可分为绝密公文、机密公文、秘密公文、普通公文

绝密、机密、秘密公文又称保密文件,是指内容涉及党和国家的机密,需要控制知密范围和知密对象、规定保密时限的公文。公文的密级越高,传达、阅办、保管的要求也越严。其中:

绝密公文是秘密等级最高的文件,它反映的通常是党和国家的核心秘密。如果失密,将会对党和国家造成特别重大损失。

机密公文是秘密等级较高的文件,它反映的通常是党和国家的重要秘密。如果失密,将会对党和国家造成重大损失。

秘密公文是标有秘密等级公文中,密级最低的文件,它反映的通常是党和国家的一般秘密,但其内容也不允许泄密。

需要注意的是,公文密级的划分和保密时限的确定要十分慎重,应按照《保密法》的有关规定,力求准确、恰当,而不能随心所欲,想定什么就定什么。本来不涉密的若定了密,文件一旦丢失,就会按失密来对待。反过来,该定密的却不定密,或者该定机密的定成了秘密,一旦泄密,会对党和国家的事业造成损失。

普通公文也称非保密文件。但普通公文并非任何人都可以传阅。因此,要防止随意扩大公文发文范围。即使有些需要通过传播工具向社会公布周知的,也应注意内外有别,把握传播的时机。

从广义上讲,除上述常用公文种类外,公文还应包括法律性、规章性、政策性公文的条例、规定、细则、办法,事务性公文的计划、总结、简报、调查报告、述职报告、会议记录、大事记、电话记录等公文种类。需要注意的是,这些公文如要行文,通常要用法定公文文种予以公布、印发、转发。如法规性、规章性公文,要由权力机关用公告文种公布或发布,或由行政机关用令的形式公布。

三、正确使用文种

能否正确选用文种,事关党政机关公文的严肃性和权威性问题。应正确认识文种在公文中的重要地位、作用,掌握文种的含义、适用范围、基本属性和特征,以及各文种之间的相互关系,严格按照《党政机关公文处理工作条例》中的规定和要求正确选用文种。否则,可能会错误使用公文,或者给收文机关的公文处理工作带来很多麻烦与不便。

(一)依据法规的规定和要求正确选用文种

《党政机关公文处理工作条例》是法规性文件,对各级党政机关公文处理工作具有很强的指导性和普遍约束力。起草公文时不得随意使用《党政机关公文处理工作条例》规定以外的文种(如方案、计划、要点、总结、纲要、建议、答复等)。

(二)依据发文机关的职能权限正确选用文种

从《党政机关公文处理工作条例》所列的15个文种的适用范围可以看出,选用何种文种行文是有条件的,要与发文机关的地位和职能权限相符,切不可乱用,不可超越职权。例如,公告虽属于告知性的名称,但这个“公”字包含代表党和国家的意思,也就是只有党和国家才有资格使用它,而目前那些令人眼花缭乱的“招生公告”、“招干公告”、“征订公告”、“开业公告”等,它们的作者或发文单位(如报社、杂志社、出版社、商店、学校等)无权代表国家,不能随便乱用“公告”。

(三)依据行文隶属关系或业务指导关系正确选用文种

一个机关在发文时使用什么文种由其所处的组织系统决定,在其所处的组织系统内又由隶属关系或业务指导关系及职权范围决定。行文关系决定着行文方向,行文方向决定着文种选择和使用。党政机关之间的关系可分为四种类型:一是同一组织系统中上下级之间属于领导与被领导关系,如党的系统中的中共中央与各省(区、市)党委,政府系统中的国务院与各省(区、市)人民政府;二是同一组织系统中的上级主管业务部门与下级主管业务部门之间的业务指导与被指导关系,如中共中央组织部与各省(区、市)党委组织部,教育部与各省(区、市)教育厅;三是同一组织系统中同级机关之间的平行关系,如党的系统中同级组织、宣传、统战等部门之间,政府系统中的财政、教育、公安等部门之间;四是非同一系统中的机关之间(级别相当)的不相隶属关系,如地方党委工作部门与地方政府组成部门之间。以上所列的四种类型的机关之间由于工作需要相互行文,构成了一定的行文主体与受体之间的行文关系、行文走向。如:一个地方党委拟行文请求批准事项,主送机关必须是有隶属关系的上级党的机关,应该使用上行文的请示;若是上级机关向有隶属关系的下级机关行文,行文方向是下行文,应当选择通知、意见、决定、决议、通报等文种。属于平级机关或无隶属关系的机关之间行文,主要选用函。

(四)依据行文的目的、要求正确选用文种

根据行文的目的、要求来选择文种,就是在同类的公文种类中,选取有助于实现行文目的、要求的文种。具体地说,行文目的是向上级机关汇报工作的,如按中央的要求,每年地方党委、政府要向上一级党委、政府汇报计生工作、党风廉政建设的情况,应选用报告;行文目的是请求上级机关给予指示、帮助和支持的,应选用请示;行文目的为了推动、指导下级机关工作的,应选用意见或通知(指示性通知);行文目的是就某一重要问题提出见解和处理办法的,应选用意见;行政机关向同级人大常委会行文的目的是审议通过人事任免案的,就应选用议案。 

(五)按照文种的适用对象正确选用文种

公文文种,既有党政机关通用的,也有属于各自专用的。《党政机关公文处理工作条例》中所列的公文文种有15个,其中通用的文种有10个:决定、公报、意见、通知、通报、报告、请示、批复、函、纪要;党的机关一般不使用命令(令)、公告、通告、议案这4个文种;行政机关一般不使用决议这个文种。 

(六)按照层级的不同正确选用文种

有的文种适用范围虽然没有明确规定由哪一级使用,但有一个使用层级问题。如公报的种类有会议公报、联合公报、统计公报、环境公报等。会议公报的发布机关属于党的全国代表大会及其中央委员会,规格高,党的其他机关和组织都不宜使用这个文种;联合公报的内容反映的是两个国家的外交事宜,层级高;统计公报、环境公报等一般由国家或省(区、市)有关职能部门发布,层级也较高。

(七)按照公文内容的差异正确选用文种

拟制公文选择文种时,往往会出现好像这个文种也行那个文种也可以的现象。如通过会议作出的有关某一重要事项的决策时,是用决定还是用决议?我们知道,决议适用于会议讨论通过的重大决策事项,而决定适用于对重要事项作出决策和部署、奖惩有关单位和人员、变更或者撤销下级机关不适当的决定事项。那么,在这种情况下,需要综合分析,慎重选用,从公文内容上进行分析判断,如果公文的内容涉及面比较广泛、全面,是全方位并带有指导性的,应选用决议行文;如果公文内容集中、直接、具体,针对性较强并带有指导性的,则应选用决定行文。  

(八)按照约定俗成的文种使用习惯、做法来选用文种

有时应用以上几点依据、要求还不能最后确定文种,就要按照以往约定俗成的文种使用习惯、做法来选用文种。例如,某党的机关或行政机关拟表彰某些集体和个人,《党政机关公文处理工作条例》规定中的命令(令)、决定、通报这3个文种都可用于嘉奖、表彰,到底选用哪个文种?在这种情况下,应着眼表彰对象的性质、种类、级别、公示范围及社会影响度等具体情况来考量,同时结合长期以来本机关、本系统、本单位文种使用的习惯,恰当地选用相应的文种。例如,在全国范围内表彰劳模,一般都选用决定这个文种行文;省(区、市)党委办公厅(室)系统表彰业务工作先进单位和工作者,长期以来使用通报这个文种。

总之,选用文种应慎重,不可随意而为。只有熟悉各个文种的性质、适用范围,切实把握各个文种的内涵与外延,按照发文机关的职能权限、隶属关系和行文目的、要求,才能准确无误地选好用好文种,充分发挥公文效用。

四、文种使用上存在的问题

目前在文种使用上存在诸多问题,突出表现在以下几个方面:  

(一)缺少文种

一是公文无标题;二是公文标题三要素不全,有的公文标题只有一个要素,即事由。

(二)使用非法定文种

不选用法规中规定的文种,而使用总结、要点、方案、计划、安排、纲要、规划、建议、答复等文种,如:《××市××区人民政府2011年工作总结》,就犯了把非正式文种当正式文种使用的错误。非正式文种要上报或下发时,应从正式文种中寻求一个文种作为它的载体,承载其行文,大都由“命令(令)”、“通知”(下行时)或“报告”(上行时)来担任。此例的正确写法应是:《××市××区人民政府关于报送2011年工作总结的报告》,其后则应附该单位的《2011年工作总结》。作为附件上报的总结,其格式只有标题、正文、落款和日期。 

(三)文种重叠

如请示报告、意见报告、请示函等,又如转发通知类公文,因转发环节多,经常出现“通知的通知的通知”。

(四)生造文种

如情况报告、总结报告、申请报告、任免通知、汇报等,甚至把批转、转发也拿来当文种使用。

(五)文种作为公文标题

如将函、通知(会议通知或开会通知)、请示、报告等作为公文标题,违背法规中有关标题拟制的原则要求。

(六)文种混用

日常行文的实践中此问题也较多见,主要表现为请示与报告不分、决定与决议相混、公告与通告乱用、决议与会议纪要等同,等等。  

(七)错用文种

1.拿着“请示”当“函”用,即该用“函”申请批准的却错误地使用了“请示”。

如:

××市科委关于追加农业科研基金的请示

××市财政局:

为了做好我市“菜篮子工程”的建设,2011年市财政局拨给我们农业科研基金80000元人民币,使我们的研究工作得以顺利开展,并取得了关键性的成果。现在研究工作进入了后期的试验阶段,但经费已经用完。经测算,后期经费缺口20000元人民币。为使研究工作顺利完成,并把优良品种尽快投产,使我市“菜篮子工程”建设好,满足全市居民生活需要,盼能满足我们的要求。

以上,请批准。

××市科委

××××年××月××日

市科委与市财政局是平级单位,它们之间不是上下级领导关系,也不存在上下级的业务指导关系,因此根本不存在要“请示”的问题。为什么会出现上述情况?一是不清楚平行机关之间不是上下级领导与被领导关系;二是出于对这两个文种使用规范掌握不准;三是明知不对,不得已而为之,出于无奈,因为这样有利于申请事项获得“绿灯”。日常行文中,确有不少申请事项因使用了函而被收文单位退回的现象,而一旦改用了请示,就会马上得到对方的“恩准”。

2.把“报告”当“请示”用

报告是向上级汇报工作、反映情况时使用的文种。在实际工作中经常看到一种合并使用的文种,如《关于××××的请示报告》。实际上它根本不是报告,而是请示。由于作者在“请示”的后面又加了“报告”两字,结果把一个独立的请示文种变为报告,拿着“报告”当“请示”用,这就给公文正式文种的使用造成混乱。

在“请示”后面加“报告”,不仅仅是个文种如何使用的问题,它还给上级机关受文后的处理带来一定困难。按照行文规则,上级机关对报告一般不作批示,更不需要批复,但这类行文实际上是请示,是要求上级机关作出批复的,这种行为往往会给领导机关的工作带来不必要的误会和矛盾。

3.把“公告”当“通告”用

如:

××市工商行政管理局公告

根据国家工商行政管理局第86号令《广告经营资格检查办法》的规定,我局决定自××××年××月××日至××××年××月××日对我市的广告经营单位进行资格检查。请各广告经营单位在10月31日前持资格材料到注册管辖地工商行政管理局(分局)接受广告经营资格检查。10月31日后仍未报送广告经营资格检查材料的,依照《广告经营资格检查办法》的规定处理。

××市工商行政管理局

 ××××年××月××日

这则“公告”不论从其使用者的地位或是从其内容看,都应以使用“通告”为宜。有许多人把“公告”误认为是“公而告之”的意思,实际上,“公告”的“公”有着特殊的政治含义,与“公文”的“公”意义相同,在某种意义上讲是专指党和国家。因此,一般中下级机关或地方行政主管部门发布需要周知和应当遵守的事项时,应使用“通告”而不能使用“公告”。

第三节  公文格式

公文格式是指公文的规格样式及其组成要素,即公文的表现形式。是公文的门面和形象,党政机关的公文必须保持庄重、大方的形象,统一、规范的格式。这不仅是公文法定的权威性、严肃性和特定的效用在形式上的重要体现,也是公文处理手段逐步科学化、规范化的客观需要。   

一、通用格式

公文的格式,分版头、主体、版记三部分,共由份号、密级和保密期限、紧急程度、发文机关标志、发文字号、签发人、标题、主送机关、正文、附件说明、发文机关署名、成文日期、印章、附注、附件、抄送机关、印发机关和印发日期、页码等18项要素组成。   

(一)版头部分

置于公文首页红色分隔线(宽度同版心,即156mm)以上的各要素统称为版头。包括份号、秘密等级和保密期限、紧急程度、发文机关标志、发文字号、签发人等要素。

1.份号

份号是同一件公文印制若干份时每份公文的顺序编号。标注份号有利于加强公文的管理和利用,便于掌握公文的去向,有利于公文的分发、清退、查对、借阅、统计和销毁。并不是所有公文都需要编制份号,涉密公文一定要标注份号。如果发文机关认为有必要,也可对不涉密的公文标注份号。

如需标注份号,一般用6位3号黑体阿拉伯数字,顶格编排在版心左上角第一行。

在份号标注上存在的主要问题有:一是涉密文件不标注份号;二是份号的数字不按规定标注,随意性大;三是份号标注位置不规范,不是顶格编排在版心左上角第一行。

2.密级和保密期限

涉密公文依据保密法的规定按涉密程度明确标注“绝密”、“机密”、“秘密”和保密期限。标注了密级未标注保密期限的公文,按照《国家秘密保密期限规定》执行:凡未标注保密期限的国家秘密事项,其保密期限按照绝密级事项30年、机密级事项20年、秘密级事项10年认定。或按“公文密级的变更和解除由原确定密级的机关或者其上级机关决定”的规定执行。

如需标注密级和保密期限,一般用3号黑体字,顶格编排在版心左上角第二行;保密期限中的数字用阿拉伯数字标注。

在密级和保密期限标注上存在的主要问题有:一是在确定密级和保密期限上出现过紧或过松两种倾向。过紧的情况是,不该定密的定密,该定低密级的却定高密级;保密期限应该定较短的却定得较长,有的甚至按最长保密期限来设定。过松的情况是,该定密级的不定密,该定高密级的却定了低密级;保密期限该定长的却定得较短。这两种倾向都不利于工作开展。二是密级标注不规范不统一,有的保密期限中的数字使用汉字标注。

3.紧急程度

紧急程度是对公文送达和办理的时限要求,以确保紧急公文的及时传递和处理。对于明确为“特急”或“加急”的公文,需在公文上标注“特急”或“加急”字样。紧急电报应分别标注“特提”“特急”“加急”“平急”,具体位置按有关电报格式的规定标注。

如需标注紧急程度,一般用3号黑体字,顶格编排在版心左上角;如需同时标注份号、密级和保密期限、紧急程度,按照份号、密级和保密期限、紧急程度的顺序自上而下分行排列。

公文紧急程度标注上存在的问题主要有:一是不急的公文却标注了紧急程度;二是标注位置随意性大,有的在版头区域随意加盖“特急”或“加急”印章;三是公文中未标注紧急程度,发文机关却在公文处理的过程中按紧急公文催办;四是纸质公文标注的紧急程度错用电报格式公文的紧急程度,或将“加急”件标注为“紧急”、“急”等;五是标注有紧急程度的公文却未体现紧急的原因。

4.发文机关标志

发文机关标志是公文版头部分的核心,用套红大字居中印在公文首页上半部,字体要庄重、规范、美观、大小适度(一般应小于上级机关的字体大小)。主要有两种形式:一是发文机关全称或者规范化简称加“文件”二字;二是发文机关全称或者规范化简称。联合行文时,可并用联合发文机关名称,一般主办机关排列在前;也可单独用主办机关名称。民族自治地方的公文,其发文机关标志可并用少数民族的文字和汉字印刷,少数民族的文字排在汉字的上方。

发文机关标志上边缘至版心上边缘为35mm,推荐使用小标宋体字,颜色为红色,字号应不大于上级机关的发文机关标志,以醒目、美观、庄重为原则。联合行文时,如需同时标注联署发文机关名称,一般应使主办机关名称在前,“文件”二字置于发文机关名称右侧,上下居中排布。

发文机关标注存在的主要问题有:一是发文机关标志不规范,有的发文机关的字体、字号大小不规范。二是有的发文机关标志与发文机关署名或印章不一致,如用“××部”的发文机关标志,发文机关署名或印章却是“××部××局”或“××部办公厅(室)”等。三是有的基层单位的发文机关标志字号大于上级机关发文机关标志的字号。

5.发文字号

发文字号是党政机关制发公文的编号。公文标注发文字号,一可表明该公文出自什么单位,二可表明形成的时间及顺序,便于公文的管理和统计,并可有效地利用发文字号进行查询检索,同时方便公文引用,有利于提高公文处理工作的效率。

发文字号由机关代字、年份和发文顺序号加“号”字组成。如“国发〔2012〕12号”,“国发”是国务院机关代字,“〔2012〕”代表年份,“12号”是文件的发文序号。机关代字一般由两个层次组成。第一层次是发文机关代字,第二个层次是发文机关主办文件的部门的代字。如“人厅〔2010〕20号”,“人”是人民日报社代字,“厅”指主办这份文件的是办公厅。机关代字要求准确、规范、精练、无歧义、易识别,并固定使用,避免与上级机关、同级机关的机关代字雷同。年份一定要用全称,不能简化。“10”、“12”等均属标注不正确。序号按文件的形式统一编定,即是哪个部门主办的,只要是同一发文形式,就要统一按顺序编号。发文顺序号不编虚位(即1不编为001),不加“第”字。应按“1、2、3、4……号”的顺序排列,而不应按“01号、02号”或“第01号、第02号”排列。多个机关联合行文时,只标注主办机关发文字号;在同一地区,当有些机关发文字号的机关代字容易造成重复时(如政府、政协、政法委三机关的代字都会编成“×政发”),要力求避免。

发文字号编排在发文机关标志下空二行位置,居中排布。年份、发文顺序号用阿拉伯数字标注;年份应标全称,用六角括号“〔〕”括入;需要注意的是,六角括号不是数学公式中的中括号“[]”,因为当引用公文时,标题后面的发文字号要用圆括号“()”括起,如果年份用中括号括起,就违反了低级符号中不得包含高级符号的原则。也就是说,之所以称之为“六角括号”,是需要与数学的中括号相区别。另外,二者形状也略有不同。上行文的发文字号居左空一字编排,与最后一个签发人姓名处在同一行。

发文字号标注存在的主要问题有:一是发文机关代字概括不准确。有的机关代字太长,多的达八九个字;有的机关对外发文时,发文字号党政不分,行政机关下发的公文却编党的机关发文字号,如以×省审计机关名义下发的行政公文却标“审党发”,以×市国土资源行政机关名义下发的行政公文,却标“国土党发”等。二是发文字号标注不规范,年份的标注不正确;按规范年份应放在六角括号里的,却使用中括号、圆括号、方头括号等;发文顺序号编虚位,如“01”,前面加“第”字等。如例一:(12)×财字第017号。排列的次序前后颠倒,而且多一个“字”及一个“第”字,年号被缩简,且用圆括号,此外在顺序号前冠以“0”也是错误的。正确的写法应当是“×财〔2012〕17号”。例二:×电(12)第6号。年份被缩简,且采用圆括号,顺序号前加了一个“第”字,也不符合规范要求。正确的写法应当是“×电〔2012〕6号”。例三:冀×发(2012)4号。近似合乎规定,但年号使用圆括号却是错误的,应当写作“冀×发〔2012〕4号”。三是发文字号的标注位置错误,有的直接与红色分隔线重叠,联合上报的公文有时与红色分隔线相隔很远;有的上行文发文字号居中标注或左侧顶格等。

6.签发人

上行文应当标注签发人姓名,体现机关负责人应当对所签发的公文负责。标注签发人应注意两点:一是只标姓名,不标职务;二是联合行文,须标明所有联署机关签发人即会签人姓名。

签发人由“签发人”三字加全角冒号和签发人姓名组成,居右空一字,编排在发文机关标志下空二行位置。“签发人”用3号仿宋体字,签发人姓名用3号楷体字标注。如有多个签发人,签发人姓名按发文机关的排列顺序从左到右、自上而下依次均匀编排,一般每行排两个姓名,回行时与上一行第一个签发人姓名对齐,最后一个签发人姓名应与发文字号处在同一行并距红色分隔线4mm。

签发人标注上存在的主要问题有:一是按照法规规定,上行文是发文机关的主要负责人或主持工作的负责人签发的,但有些机关却是任何副职都可作为签发人,有的甚至是非领导职务者也作为签发人。二是多个机关联合上行文,有的只标注主办机关主要负责人,而不标注其他机关负责人。三是有些机关上行的“请示”、“报告”应标注签发人的,但没有标注。四是签发人的标注不规范:联合行文时,“签发人”三字应与第一个签发人姓名处在同一行,但有些机关的公文却将“签发人”三字放在签发人姓名的中间行或与最后一个签发人姓名排列在同一行;签发人姓名不用楷体字标注而使用黑体字或宋体字等。

版头中的分隔线。发文字号下4mm处印一条与版心等宽的红色分隔线,其高度一般不小于0.5mm。  

(二)主体部分

置于公文首页红色分隔线(不含)以下至公文末页首条分隔线(不含)之间的各要素为主体部分,包括标题、主送机关、正文、附件说明、发文机关署名、成文日期、印章、附注、附件等要素。

1.标题

公文标题具有“画龙点睛”的作用,有助于人们对公文的制发机关、内容、性质的了解,便于公文的登记、办理、整理归档等处理工作。标题由发文机关名称、事由和文种组成,如《中共中央国务院关于2010年农业和农村工作的意见》,发文机关是“中共中央国务院”,事由是“2010年农业和农村工作”,文种是“意见”。在发文机关与事由之间要加介词“关于”,在事由与文种名称之间要加一个助词“的”。从语法结构上看,公文标题通常是由一个偏正词组构成,以文种名称为中心词,前面加发文机关名称和事由作限制成分。四个以上(含)机关联合行文时,标题中发文机关名称可简略。公文标题文字要力求简明扼要,准确概括地表明公文的主题。例如,国务院要取消100多项涉及企业的不合理收费项目。发文时如将这些取消项目的内容全部列为事由,显然不可能也没有必要,概括为“取消部分涉及企业的不合理收费项目”,就显得既明确又简洁。标题中可用的标点符号有书名号、引号、顿号、连接号和括号等。

标题一般用2号小标宋体字,编排于红色分隔线下空二行位置,分一行或多行居中排布;回行时,要做到词意完整,排列对称,长短适宜,间距恰当,标题排列应使用梯形或菱形,不应使用上下长度一样的长方形或上下长、中间短的沙漏形。

在标题的拟制和标注上存在的问题主要有:一是冗长啰唆,对标题的事由概述不够简洁、准确、完整。如《中共××省委政法委员会关于请求以中共××省委办公厅、××省政府办公厅名义转发〈中共××省委政法委员会、××省维护社会稳定领导小组办公室、××省解决信访问题联席会议办公室、××省加强社会管理领导小组办公室关于加强社会管理创新、完善社会管理制度、做好社会管理工作有关问题的实施意见〉的请示》。二是转发性文件,文种重复、标题烦琐。如《××市人民政府转发〈××省人民政府转发国务院关于进一步加强安全生产工作的通知的通知〉的通知》。三是对公文主题的表述不确定。如《关于贯彻中发〔2012〕3号文件的通知》,其中的“中发〔2012〕号3号文件”主题就不明确,如果改为《关于贯彻中发〔2012〕3号文件做好某某工作的通知》就比较贴切。四是标题与正文不符,标题不能涵盖公文的内容。如春节时某地方政府下发了一份《关于做好节日期间爱国卫生有关工作的通知》,文内除讲做好卫生工作外,还讲了注意道路运输安全、搞好安全生产、文化科技下乡等工作。四是公文标题排列形式不够美观,如排成“金字塔形”、“沙漏形”等,有的标题在回行时词意不完整。五是公文标题中介词使用不规范。有的标题在发文机关后缺少介词“关于”,有的则重复使用介词“关于在”、“关于对”等。如“关于对某某事项的通知”,其中的“关于”和“对”重复,只能用其中的一个,一般情况下,应当将“对”删除;又如“关于某某有关问题的通知”,既然写了“关于”,就不应该再写“有关”,应将“有关”删除。六是公文标题中文种使用错误,如《××市人民政府关于请求解决重大项目建设用地的请示报告》、《××厅关于反馈××省人民政府关于加快国有林场管理体制改革若干意见(征求意见稿)的意见函》。

2.主送机关

主送机关是公文的主要受理机关,它负有对公文内容进行了解、答复或贯彻执行的责任。主送机关应当使用机关全称、规范化简称或者同类型机关统称。其中,使用简称要规范、准确;使用统称,包括的地区、部门、单位要齐全,称谓要准确。

主送机关编排于标题下空一行位置,居左顶格,回行时仍顶格,最后一个机关名称后标全角冒号。如主送机关名称过多导致公文首页不能显示正文时,应将主送机关名称移至版记部分。没有抬头的文件,如会议纪要、政府令等,其主送机关应标注在版记部分,位于抄送机关之上;其标注方法与抄送机关的标注方法相同。

主送机关标注上存在的主要问题有:一是多头请示。一种形式是有的机关在上行文中同时向上级党委、政府和上级主管部门报送“请示”;另一种形式是有的机关向上级机关报送请示时,虽只标注一个主送机关,但同一个文件实际上向多个上级机关报送而又不注明分送情况,造成上级机关交叉批示。二是随意编造主送机关的简称。按照规定,机关的规范化简称和统称应由上级机关明确,但有的机关发文时却任意编造机关简称,如“××省住房和城乡建设厅”正确的简称应为“省住房城乡建设厅”,但却错误地简称为“住建厅”,又如“××省地方铁路规划建设管理办公室”,正确的简称应为“省铁路建设办”,却误写为“省铁办”。三是标注位置不正确,有的主送机关不顶格编排却空二字,或主送机关较多回行时空二字,有的发文机关在主送机关位置用手书写主送机关等。四是主送机关标点符号使用不规范。本来同级同类机关之间使用顿号的,却用逗号;同级不同类机关之间用逗号的,却用分号;主送机关结束之后应用冒号,却不用标点符号。

3.正文

正文是公文的主体和核心所在,用来表述公文的内容。公文首页必须显示正文。一般公文的首个盖章页应当同时显示正文、发文机关署名和印章。

正文一般用3号仿宋体字,编排于主送机关名称下一行,每个自然段左空二字,回行顶格。文中小标题层次序号依次可用“一、”、“(一)”、“1.”、“(1)”标注;第一层一般用黑体字、第二层一般用楷体字、第三层和第四层一般用仿宋体字标注。

正文中存在的主要问题有:一是每个自然段之间空一行。二是正文中结构层次序号越级使用或错用,如采用“(一)”、“①”、“(1)”、“1.”。三是正文中使用的层次序号过细,有的多达六层甚至七层,如除“一、”、“(一)”、“1.”、“(1)”外,还用“第一、第二”、“A、B、C”、“①、②、③”等。四是在序号之后使用的顿号,与公文正文中表述的内容连接在一起,易使人误解。如“一、二十年代”、“二、三大战役”。五是层次序号中的标点符号使用不规范,如“(一)、”、“1、”、“(1)、”。

4.附件说明

附件说明是公文附件的顺序号和名称。公文正文中的一些内容,如图表、名单、规定等,如穿插在公文正文中,往往隔断公文前后的联系而造成阅读上的不便。需将其从公文正文中抽出来作为公文的附件单独表述,即附件。公文附件是正文内容的组成部分,与正文一样具有同等效力。若公文存在两个或两个以上附件,需要在公文正文之后标注附件的序号和名称。在正文中涉及附件内容处加括号注明“见附件”或“附后”。凡是正文中写明上报、下发、批转、转发、报转、报送、发布××文件字样的,附件说明处不必再注明“附件”字样,以免重复。

如有附件,在正文下空一行左空二字位置编排“附件”二字,后标全角冒号和附件名称。使用阿拉伯数字标注附件顺序号(如“附件:1.×××××”);附件名称后不加标点符号。附件名称较长需回行时,应与上一行附件名称的首字对齐。

附件说明标注中存在的主要问题有:一是公文中带有附件的却漏标附件说明。二是附件说明标注不规范,有的公文在正文中写明报送、上报、批转、转发等字样,在附件说明处不必再标注“附件”字样的,却标注。如××厅主送省政府的《××厅关于报送2011年工作总结的报告》的“附件说明”却标注有“附件:2011年工作总结(1份)”;有的公文在附件说明处标注“附件3份”或“附件随后”等。三是附件说明编排位置不规范,有的未左空二字而顶格编排。四是附件顺序号用汉字“一、二、三……”来标注。五是附件名称后标注标点符号。六是文字较长的附件说明回行后顶格编排。

5.发文机关署名

发文机关署名应当用发文机关全称或规范化简称。公文一般以机关名义署名,特殊情况如议案、命令(令)等文种需要由机关负责人署名的,应当写明职务。要注意发文机关署名应与标题中的发文机关名称相一致。

单一机关行文时,发文机关署名在成文日期之上、以成文日期为准居中编排。联合行文时,应将各发文机关署名按发文机关顺序整齐排列在相应位置,并使印章加盖其上。

不加盖印章的公文,单一机关行文时,在正文(或附件说明)下空一行右空二字编排发文机关署名,在发文机关署名下一行编排成文日期,首字比发文机关署名首字右移二字,如长于发文机关署名,应使其右空二字编排,并相应增加发文机关署名右空字数。联合行文时,应先编排主办机关署名,其余发文机关署名依次向下编排。

发文机关署名在标注中存在的问题有:一是发文机关署名与发文机关标志和标题中的发文机关名称不一致,如××部制发的公文,却署名为“××部××局”或“××部办公厅”。二是行政机关联合向下行文时,三个以上机关要署名并加盖印章的,但许多机关却只用印不署名。三是发文机关署名简称不规范,如“××省人力资源和社会保障厅”正确的简称为“省人力资源社会保障厅”,但往往错误署名“人社厅”。

6.成文日期

成文日期是公文的生效时间,是党政机关公文生效的重要标志。成文日期确定的原则是:会议通过的决议、决定等以会议正式通过的日期为准;经机关负责人签发的公文,以签发日期为准;联合行文,以最后签发的机关负责人签发的日期为准。成文日期在公文中的标注位置有两种:一是会议审议通过的公文,成文日期编排在公文标题之下,写全年、月、日,用“() ”括起来;二是成文日期在公文正文或附件说明的右下方标注,写全年、月、日。

成文日期一般右空四字编排,用阿拉伯数字将年、月、日标全,年份应标全称,月、日不编虚位(即1不编为01)。加盖签发人签名章时,在签发人签名章下空一行右空四字编排成文日期。

成文日期标注存在的主要问题有:一是成文日期距正文的行距过大或过小。二是成文日期右侧顶格。三是发文机关署名与成文日期标注的位置上下不对称、不匀称,相互之间错落太大。四是把成文日期当做发文日期。例如有一份文件,领导同志是2011年11月15日签发的,按规定本应将此日期打印在落款之下方,而此文却写作“2010年11月28日”,把文件打印后的发文日期当做成文日期。五是成文日期不齐全。省略“年、月、日”,写作“2010.11.15”,这些都是错误的。

7.印章

印章是体现公文效力的表现形式,是公文生效的标志,是鉴定公文真伪最重要的依据之一。公文中有发文机关署名的,应当加盖发文机关印章,并与署名机关相符。上行文,一定要加盖印章。有特定发文机关标志的普发性公文可以不加盖印章。纪要也不加盖印章。联合上行文,发文机关署名只有主办机关时,可以只加盖主办机关印章。联合下行文时,所有联署行文机关均须加盖印章。

单一机关行文时,印章端正、居中下压发文机关署名和成文日期,使发文机关署名和成文日期居印章中心偏下位置,印章顶端应上距正文(或附件说明)一行之内。联合行文时,应将各发文机关署名按发文机关顺序整齐排列在相应位置,并使印章加盖其上,最后一个印章端正、居中,下压发文机关署名和成文日期,印章之间排列整齐、互不相交或相切,每排印章两端不得超出版心,首排印章顶端应上距正文(或附件说明)一行之内。印章用红色。单一机关制发的公文加盖签发人签名章时,在正文(或附件说明)下空二行右空四字加盖签发人签名章,签名章左空二字标注签发人职务,以签名章为准上下居中排布。联合行文时,应先编排主办机关签发人职务、签名章,其余机关签发人职务、签名章依次向下编排,与主办机关签发人职务、签名章上下对齐;每行只编排一个机关的签发人职务、签名章;签发人职务应标注全称。签名章一般用红色。

当公文排版后所剩空白处不能容下印章或签发人签名章时,应采取调整行距、字距的措施加以解决,务使印章与正文同处一面,不得采取标注“此页无正文”的方法解决。具体的调整方法是:当正文之后的空白只有一两行时,可以加宽行距,至少将一行文字移到下一页;如果正文之后的空白仅差两行便可容下印章位置时,可以缩小行距或缩小字距,挤出能容下印章的空间。这样,可使印章与正文同处一页,不留任何空白,堵住私加公文也就是变造公文的漏洞。

印章在使用中存在的主要问题有:一是用印位置比较随意,不居中、不端正、不规范。二是两个或两个以上机关用印时,印章相交或相切。三是多个行政机关联合向下行文时,只使用主办机关的印章。四是使用的印章与发文机关标志不符,如发文机关标志是“××总局”,印章却是“××总局××司”。

8.附注

附注是对公文需要注意的事项加以说明,主要标注公文的发布层次、印发传达范围等。请示件应当在附注处标明联系人姓名和联系方式。

如有附注,居左空二字加圆括号编排在成文日期下一行。

在标注附注上存在的主要问题有:一是标注位置不规范,将附注标注在版记上一行;二是有的附注的内容没有用圆括号括起来;三是几个机关联合上行的请示件标注不规范,本来只标注主办机关联系人即可,却将所有联合发文机关的联系人都标注上去,使附注的内容杂乱。

9.附件

附件是公文正文的说明、补充或者参考资料。附件说明中附件的序号和名称应与附件的序号和名称一致,以显示附件与正文不可分割的关系。

附件应另面编排,并在版记之前,与公文正文一起装订。“附件”二字及附件序号用3号黑体字顶格编排在版心左上角第一行。附件标题居中编排在版心第三行。附件序号和附件标题应与附件说明的表述一致。附件格式要求同正文。如附件与正文不能一起装订,应在附件左上角第一行顶格编排公文的发文字号并在其后标注“附件”二字及附件顺序号。

附件的位置极为重要,装订在一起的附件,必须置于版记部分之前。有的不是将版记部分置于印章和成文日期之后,而将附件置于版记之后,这是不正确的。因为公文由版头、主体、版记三部分组成,公文只要标注了版记,就意味着整个公文的结束,如果将附件置于版记之后,那么这个附件是没有法律效力的。如果这份在版记之后的附件被用作法庭证据,法庭也不予采信。需要强调的是,公文的附件是正文内容的组成部分,与正文一样具有同等效力,特别是政策性文件。如增加工资的标准,通常都是以附件的形式出现,这时,公文的实质性内容在附件之中。法规性公文往往作为“令”、“通知”的附件下发,从这类公文的行文目的及实际执行的情况看,其附件内容往往比主件内容更重要,主件只起说明、介绍或按语的作用,需要贯彻执行的则是附件的内容。因此,要克服和纠正轻视附件的现象。

在附件的使用上存在的主要问题:一是许多机关将没有作特殊标记的附件装订在版记后,有的附件不齐;二是附件序号和附件标题与附件说明的表述不一致;三是将上级机关文件的复制件作附件时,与正文的页码没有连在一起编排。

(三)版记部分

置于公文末页首条分隔线和末条分隔线之间的各要素为版记部分,由抄送机关、印发机关和印发时间等要素组成。版记部分相关规范如下。

1.抄送机关

抄送机关是指除主送机关外需要执行或者知晓公文内容的其他机关,可以是上级、平级、下级及不相隶属机关。公文的抄送范围应当严格按照工作需要和保密要求确定,不能滥抄,也不能错抄或漏抄。抄送机关的排列顺序一般按机关性质和隶属关系确定。在具体排列上,对于不同级别的机关,应依先上级机关、再平级机关、后下级机关的次序;同级不同类的机关,要按党、政、军、群的顺序排列;人大、政协、法院、检察院应另起一行排列;如文件需抄送各民主党派、工商联的,则应另起一行编排。

如有抄送机关,一般用4号仿宋体字,在印发机关和印发日期之上一行,左右各空一字编排。“抄送”二字后标全角冒号,冒号后标注抄送机关名称,回行时与冒号后的首字对齐,最后一个抄送机关名称后标句号。

如需把主送机关移至版记中,既有主送机关又有抄送机关时,除将“抄送”二字改为“主送”外,编排方法同抄送机关。应将主送机关置于抄送机关之上一行,之间不加分隔线。

需要注意的是,向上级机关的请示,不要同时抄送同级和下级机关。因为请示事项在未批复前,还不能有效地执行办理。过早地抄送同级或下级机关,容易造成被动。向下级机关的重要行文,可以抄送直接上级机关,使上级及时了解情况,便于指正。

抄送机关标注中存在的主要问题有:一是上行文仍用“抄报”;二是将有些不是领导直接交办的请示、报告类公文直接抄送给领导个人;三是将向上级的请示性公文“抄送”给直属下级机关。 

2.印发机关和印发日期

印发机关和印发日期是指公文的送印机关和送印日期。印发机关是指公文的印制主管部门,一般是各党政机关办公厅(室)或文秘部门的。发文机关没有专门的办公厅(室)或文秘部门的,发文机关就是印发机关。公文的印发日期区别于公文的成文日期。公文的成交日期即公文的生效时间,与送印时间的差别,可以反映发文机关制发公文的效率,也可使收文机关掌握公文的传递时间,有利于公文的办理。

印发机关和印发日期一般用4号仿宋体字编排在末条分隔线之上,印发机关左空一字,印发日期右空一字,年、月、日用阿拉伯数字标全,年份应标全称,月、日不编虚位,后加“印发”二字。此外,翻印公文时,翻印机关和翻印日期用4号仿宋体字编排在印发机关和印发日期之下一行位置。翻印机关左空一字,翻印日期右空一字,年、月、日用阿拉伯数字标全,后加“翻印”二字。

印发机关和印发日期标注存在的主要问题:一是有些机关设有专门的办公厅(室)或文秘部门,但在标注印发机关时,不是标注该机关的办公厅(室)或文秘部门,而是用发文机关作为印发机关;二是把成文日期当做印发日期;三是有些机关的公文在版记中缺少印发机关和印发日期,或标注了印发机关和印发日期但没有标注“印发”二字;四是有些机关印制的公文,在印发机关栏处还额外标注上打字员、校对员姓名及存档等内容。

3.版记中的分隔线

版记中第一要素之上、各要素之间均加一条分隔线隔开,宽度同版心。第一条和最后一条用粗线(0.35mm),中间的分隔线用细线(0.25mm)。这样设计,主要是为显示各要素之间的区别,同时也显得美观。印制时要注意最后一个要素之下要有一条分隔线,末条分隔线与公文最后一面的版心下边缘重合。

4.版记的位置

版记应置于公文最后一面,版记的最后一个要素置于最后一行。也就是说版记一定要放在公文的最后即公文的最后一面(公文应双面印刷)的最下面位置。之所以这样规定,是为了保证公文的完整性。因为公文的开始部分很明显,即印有红头的首页,而结束部分就是版记。这样,红头与版记之间的所有部分都是公文不可缺少的部分,由此可以准确认定公文是否完整。

需要注意的是,如果公文主体之后的空白容不下版记,此时版记要放在另起一页,即使前一面完全空白,也要将版记置于文末。公文如有附件,而附件最后一面的空白能够容下版记,此时版记应置于该空白处。

版记标注存在的主要问题有:一是版记被错放在公文附件或被批转(转发、印发)文件的前面,致使主件和附件、被批转文件组成的统一整体被分割。二是在被批转文件中,有的主件的版记不仅被错放在被批转文件的前面,而且还继续保留被批转文件的版记。三是版记位置被随意提高或降低,遇到文件末页上端空白地方大一些时,就将版记部分提高,甚至提到文件版面的1/2处。   

(四)页码

《党政机关公文处理工作条例》要求公文标注页码,一是由于页码是公文整体不可或缺的一部分;二是便于对公文进行查阅、统计、检索、印制和装订;三是有助于公文的防伪。

页码一般用4号半角宋体阿拉伯数字编排在公文版心下边缘之下,数字左右各放一条一字线;一字线上距版心下边缘7mm。单页码居右空一字,双页码居左空一字。公文的版记页前有空白页的,空白页和版记页均不编排页码。公文的附件与正文一起装订时,页码应当连续编排。

页码标注上存在的主要问题:一是公文首页不标注页码;二是页码标注在版心内;三是页码前加“第”字;四是附件的页码单独标注。 

二、特定格式

公文的特定格式是相对于公文的通用格式而言的,是公文通用格式的补充。如信函格式、命令(令)格式以及纪要格式。 

(一)信函格式

公文的信函格式是被广泛采用的一种公文特殊格式。主要用于发布、传达要求下级机关执行和有关单位周知或执行的事项,报送议案,商洽、询问、答复或者说明某件具体事项。

1.发文机关标志

发文机关标志使用发文机关全称或规范化简称,居中排布,上边缘至上页边为30mm,推荐用红色小标宋体字,字号大小由发文机关酌定。联合行文时,使用主办机关标志。

2.红色分隔线

发文机关标志下4mm处为一条红色双线(上粗下细),距下页边20mm处为一条红色双线(上细下粗),线长均为170mm,均以版心为准居中排布。

3.份号、密级和保密期限、紧急程度

如需标注份号,顶格居版心左边缘编排在第一条红色双线下,与该公式的距离为3号汉字高度的7/8。如需同时标注密级和保密期限、紧急程度,密级和保密期限顶格编排在份号下一行,紧急程度顶格编排在密级和保密期限下一行。

4.发文字号

发文字号顶格居版心右边缘编排在第一条红色双线下,与该公式的距离为3号汉字高度的7/8。

5.标题

标题居中编排,与其上最后一个要素相距二行。

6.页码

信函式公文首页不显示页码,由第二页开始标注。只有两页的信函式公文,第二页可以不显示页码。

7.版记

版记中不加印发机关和印发日期、分隔线,位于公文最后一面版心内最下方。

(二)命令(令)格式

1.发文机关标志

由发文机关名称后加“命令(令)”组成,居中排布,其上边缘至版心上边缘为20mm,发文机关名称应使用全称,不能用机关简称包括规范化简称,如国务院令的发文机关名称就是“中华人民共和国国务院”。发文机关标志推荐用红色小标宋体字,字号大小由发文机关酌定,应不大于上级机关发文机关标志的大小。

2.令号

在发文机关标志下空二行居中编排令号,如“第×号”。令号的编制可自发第1号令开始,不受年度限制,也可按年度编排。

3.正文

令号和正文间无红色分隔线,令号下空二行编排正文,正文的内容一般较为简短。

4.签名章

正文下空二行右空四字编排签发人签名章,签名章左空二字编排签发人职务,相对于签名章上下居中;联合发布的命令,应先编排主办机关签发人职务、签名章,其余机关签发人职务、签名章依次向下编排;签发人职务应标注全称。签名章一般用红色。在签发人签名章下空一行右空二字编排成文日期。

5.主送机关

命令(令)的主送机关置于版记中,抄送机关之上。  

(三)纪要格式

1.纪要标志

纪要标志由“×××××纪要”组成,居中排布,其上边缘至版心上边缘为35mm,推荐用红色小标宋体字,字号大小由发文机关酌定。

2.纪要编号

纪要标志下空二行居中编排纪要编号“第×号”,并用圆括号括入,不受年度限制;也可按年度编排,如“〔2012〕×号”。

3.发文机关和成文日期

纪要编号下空一行编排发文机关和成文日期,发文机关居左空一字,成文日期居右空一字。

4.分隔线

在发文机关和成文日期下印一条与版心等宽的红色分隔线。

5.标题和正文

在红色分隔线下依次标注纪要的标题和正文。

6.出席、列席和请假人

标注出席人员名单,一般用3号黑体字在正文(或附件说明)下空一行左空二字编排“出席”二字,后标全角冒号,冒号后用3号仿宋体字标注出席人单位、姓名,回行时与冒号后的首字对齐。标注请假和列席人员名单,除依次另起一行并将“出席”二字改为“请假”或“列席”外,编排方法同前。

7.纪要不加盖印章。

8.纪要的特殊形式可以根据实际制定。

第四节  行文规则

一、行文总规则

(一)“行文应当确有必要,讲求实效,注重针对性和可操作性”

这是行文的总规则,是党的实事求是的思想路线、党的优良作风在行文规则中的具体体现。这一行文规则,主要针对党政机关文牍主义、形式主义等不良文风。确立这一原则,对整治党政机关作风尤其是文风,充分发挥公文效用具有重要意义。

“行文应当确有必要,讲求实效”。决定是否行文,主要从3个方面把握:一是行文理由、依据充分,行文条件成熟。因工作确实需要,如果不行文,就会影响工作甚至造成损失或重大损失的。例如,党政机关的重要决议、决定,公布法规规章和应当遵守或者周知的事项,宣布施行重大强制性措施,通报重要情况等,这些必须行文。二是不得把行文当成解决问题的唯一手段。可发可不发的,坚决不发,不能为发文而发文;部门管理的工作,应当由部门行文的,不得升格由党委、政府行文。比如,仅表态性的、没有实质性内容的、照抄照转的、能够通过电话等方式解决的、搞形式主义应付上级机关检查的,等等,不要行文。三是经审核认定该发的公文,也应该讲求实效。公文必须紧密结合实际,一切从实际出发,制定的方针政策措施办法等切实可行,能够解决实际问题。文风上要坚持少发文、发短文,做到文约而事丰。

“注重针对性和可操作性”,是指公文中所制定的方针政策措施办法等,针对特定的任务,解决某些具体问题;拟制公文必须依法依规,注重调研,发扬民主,科学论证,严格把关。不要顾此失彼,引起攀比。

(二)“行文关系根据隶属关系和职权范围确定。一般不得越级行文,特殊情况需要越级行文的,应当同时抄送被越过的机关”

1.按照隶属关系和职权范围行文。从中央到地方,我国各级党政机关存在错综复杂的关系,也构成各种各样的行文关系。《党政机关公文处理工作条例》强调,确定行文关系应当以隶属关系和职权范围作为依据。隶属关系,是指一个机关隶属于另一个机关。职权范围,是法律法规确定的职责任务、管辖范围和行使权力的界限。隶属关系和职权范围决定行文关系,行文关系决定行文的依据、公文的内容、文种的使用、语言的组织等。

通常情况下,党政机关间的行文关系主要有以下4种:

一是领导关系。这是指有隶属关系的上下级机关之间的公文往来关系。按照我国现行的政治体制、行政管理体制和组织制度,凡有隶属关系的上下级机关之间工作上是领导与被领导的关系。例如,党委与其所属的工作部门、上级党委与下级党委,政府与其组成部门和直属机构、上级政府与下级政府等。上级机关可直接向下级机关发布指示性、指挥性、指令性公文,下级机关也应该向上级机关报告情况、请示工作等。上级机关发现下级机关所发公文有不妥时,有权责令其纠正或者撤销。需要指出的是,行文关系中的领导与被领导的关系,专指行文关系,不是指处于领导地位的党组织与其所领导的人大、政府、政协等机关单位之间的政治领导、思想领导、组织领导关系。在行文关系上,既要坚持党的领导,又要按照各自的职责范围行文,不得以党代政,也不得以政代党。

二是指导关系。这是指同一组织系统内上级机关的部门与下级机关相应部门之间的公文往来关系。这种行文关系没有隶属关系,但有业务指导关系。这种行文关系与领导与被领导关系比较,行文方向一致,但行文方式、所用文种不尽相同。具有业务指导关系的上级机关的部门,向下级机关的相关部门进行业务指导、答复问题、部署工作等,必须受职权范围的约束。下级机关的部门可以向上级机关相关部门请示问题或者联系相关工作,但重大事项,须经本级党委或者政府同意或者授权后,才能向上级主管部门请示、报告。

三是管理关系。这是指党政机关的业务主管部门管理职权范围内的事项与其他部门、单位的公文往来关系。部门之间,在行政级别和法律地位上是平等的,没有隶属关系,但根据部门的职权范围和工作需要或领导机关的授权,对其他部门、单位实施行政管理、归口管理、综合管理、业务管理、属地管理。被管理的部门、单位必须服从管理,不得因本部门、本单位的级别与管理部门相同甚至更高而不服从管理。这是由部门的工作性质、职能决定的。部门之间形成的管理关系,一类是综合性的,比如,党政机关的办公厅(室)、机构编制委员会、发展改革委员会等;另一类是专业性的,比如,教育、农业、林业、卫生部门等。我国还有不少工作实行属地化管理,比如,承担重大的政治任务、抗灾救灾任务、对敌斗争任务、社会公共事务,以及公安、检察、审判、反腐败、卫生、绿化、人口与计划生育、兵役、预备役和军队转业干部安置工作等的机关、单位必须接受所在地党委、政府的统一管理。当地党委、政府及其职能部门必须依法依规在自己职权范围行使管理权,不得越权越位。

四是协作关系。这是指没有隶属关系的机关、单位、部门之间因工作上的相互联系、支持而形成的公文往来关系。包括处于同一组织系统却不相隶属机关之间的协作、处于非同一组织系统与外地机关单位的协作、异地同行业机关单位的协作等。这种工作上的相互联系、支持、协作,是经济社会发展的需要。这种行文关系一般适用商洽性公文文种如“函”等,而不适用指令性公文文种。

党政机关之间的行文关系,是多种关系组成的。有的是一种行文关系,有的有几种行文关系。在行文实践中应当正确把握隶属关系和职权范围,正确处理行文关系,不得滥用职权乱行文。

2.一般不得越级行文。这是由党和国家的领导体制决定的。越级向上级行文,一方面,扰乱了正常的工作秩序,增加了上级机关的负担;另一方面,不利于发挥各级机关应有的职能作用,甚至造成机关与机关之间的矛盾。当然,特殊情况下是可以越级行文的,主要包括:一是遇有重大突发事件,包括重大自然灾害、重大事故灾难、重大公共卫生事件和社会治安事件等,按照逐级行文的方式不利于重大突发事件处理的,在这种紧急情况下,从有利于工作的角度出发,可采取越级上行文的方式行文。二是直接的上级机关乱作为,或者违法违纪的,可以越级行文举报上级机关。 

二、向上级机关行文的规则  

(一)“原则上主送一个上级机关,根据需要同时抄送相关上级机关和同级机关,不抄送下级机关”  

这是指向上级机关请示工作、报告情况、提出意见时,原则上主送一个上级机关,其他上级机关和同级机关需要周知和支持的,抄送该上级机关和同级机关。这样既有利于事项的办理,又有利于上级机关和同级相关机关同时了解情况,提高指挥、决策的准确性,提高领导、管理、履职水平。

“原则上主送一个上级机关”,主要是为了明确主办机关的责任,防止推诿、扯皮。当然某些特殊情况或者跨系统的工作,需要同时向上级两个机关请示工作的,下级两个机关联合行文时,可以主送两个上级机关。比如,省委、省政府联合向党中央、国务院请示工作时,可以主送党中央、国务院;省发展改革委员会与省国土资源厅联合向国家发展改革委员会与国土资源部请示工作时,可以主送国家发展改革委员会与国土资源部。

“不抄送下级机关”,是指向上级机关的“请示、报告、意见”等均不抄送下级机关。因为,本级机关向上级机关行文,大部分为未定事宜,有的还涉及保密、敏感或不宜向下级机关通报的事项,在上级机关决定前抄送下级机关,容易引起混乱。

(二)“党委、政府的部门向上级主管部门请示、报告重大事项,应当经本级党委、政府同意或者授权;属于部门职权范围内的事项应当直接报送上级主管部门” 

这是对党委、政府的部门向具有业务指导关系的上级部门行文做出的规定。一方面,如事项重大(例如涉及全局性的工作部署、重要政策的制定、重要人事安排、特殊敏感事项等),应当经本级党委、政府同意或授权,其目的是为了加强党委、政府的集中统一领导,强化本级党委、政府的责任。另一方面,为避免行文升级、升格,属于部门职权范围内的事项应当直接报送上级主管部门,不再经过本级党委、政府行文,这体现了党委、政府与其部门的职权划分和责任范围。  

(三)“下级机关的请示事项,如需以本机关名义向上级机关请示,应当提出倾向性意见后上报,不得原文转报上级机关” 

这一行文规则体现了责权相适应的原则,有助于约束中间部门的行文行为,强化和落实行文责任;有利于提高工作效率和办文质量,发挥各级机关的职能作用,避免机关不作为。处理下级机关的请示事项,是本级机关的职责;对具体问题的处理、具体事项的办理,本级机关比上级机关更了解情况,应充分发挥本级机关的作用;根据政策规定和实际情况提出办理的倾向性意见,供上级机关参考,有利于提高上级机关的办理质量与效率。 

(四)“请示应当一文一事。不得在报告等非请示性公文中夹带请示事项” 

一文一事,即一件请示公文只请示反映一个问题,反映了请示公文专一性,有利于上级机关审阅、批示和答复。向上级机关请示问题,应当附有背景材料、情况说明等,以利于请示公文的办理。目前,一些地方、单位仍然存在“请示”、“报告”不分的现象,在非请示性公文中夹带请示事项,影响了请示事项的办理。上级机关收到此类违反行文规则的公文,可退回来文机关。  

(五)“除上级机关负责人直接交办事项外,不得以本机关名义向上级机关负责人报送公文,不得以本机关负责人名义向上级机关报送公文” 

公文是在公务活动中产生的,既不得以本机关名义向上级机关负责人行文,也不得以本机关负责人名义向上级机关行文。除上级机关负责人明确交办的个别事项要求报送他本人和确需直接报送审批的敏感绝密事项、重大突发事件以及部分涉外事项之外,上行公文应当以机关的名义报上级机关,由上级机关的办公厅(室),按程序办理。落实上级机关负责人批示办理情况的报告,不属于直接交办的范畴。  

(六)“受双重领导的机关向一个上级机关行文,必要时抄送另一个上级机关” 

“受双重领导的机关”是为有利于开展工作或者同为党委、政府的工作部门设立的。比如,纪检监察机关等。有些部门,在市州盟是一个部门,到县市区是2至3个部门,也有在市州盟是两个部门,到县市区是一个部门。比如,文化体育出版局、发展改革委员会与物价局等。抄送另一个上级机关的目的是为了沟通情况,提高相关机关的决策水平和领导管理水平。

三、向下级机关行文的规则

(一)“主送受理机关,根据需要抄送相关机关。重要行文应当同时抄送发文机关的直接上级机关” 

向下级机关行文,有指挥性、知照性公文等,根据隶属关系和职权范围,主送受理机关,即需要贯彻执行、办理公文和应当知晓公文内容的机关;根据工作需要,抄送应当执行或者知晓公文内容的相关机关。重要行文,指贯彻上级机关的重大决策、决议、决定等文件精神的实施意见,涉及全局性工作的重要部署、重大决策和重要事项的办理,处置重大事件、突发事件的预案和措施等方面的文件,在下发的同时抄送发文机关的直接上级机关。下级党委、政府涉及全局性工作的重要行文应当同时抄送上级党委、政府。党委、政府的部门涉及全局性工作的重要下行文应同时抄送同级党委、政府。

(二)“党委、政府的办公厅(室)根据本级党委、政府授权,可以向下级党委、政府行文,其他部门和单位不得向下级党委、政府发布指令性公文或者在公文中向下级党委、政府提出指令性要求。需要政府审批的具体事项,经政府同意后可以由政府职能部门行文,文中须注明已经政府同意” 

这是规范党委、政府的办事机构、工作部门、直属机构及其他单位如何向下级党委、政府行文的规则。党委、政府的办公厅(室)是党委、政府的办事机构和中枢机构,参与政务,管理事务,联系上下,协调各方,党委、政府的决策事项、管理事项等,不宜都以党委、政府的名义行文,党委、政府授权后由其办公厅(室)行文,这是为党委、政府简政。其他部门和单位在履行职能活动中,有工作任务、政策措施等需要向下级党委、政府部署的,应当请示党委、政府,由党委、政府行文或由党委、政府的办公厅(室)行文。党委、政府的办公厅(室)授权行文的文件,也是党委、政府文件,都是要执行的。

在行政机关,由于政府部门的工作任务与党委部门不同,同级政府规定某些事项须经政府审批,仍由职能部门行文,“文中须注明已经政府同意。”这是为了加强政府的集中统一管理,减少政府行文总量,又要做好经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等工作作出的规则。政府部门除了以“函”的形式商洽工作、询问和答复问题、审批事项外,一般不得向下一级政府发布指令性公文。  

(三)“党委、政府的部门在各自职权范围内可以向下级党委、政府的相关部门行文”

这是党委、政府的部门如何向下级机关相关部门行文的规则。上级党委、政府的部门向下级党委、政府的相关部门行文,在行文关系中属指导关系,可以下发业务工作规划、计划、工作规范、工作部署、工作任务、批复等。凡超越部门职权范围的事项,应报请本级党委、政府行文。  

(四)“涉及多个部门职权范围内的事务,部门之间未协商一致的,不得向下行文;擅自行文的,上级机关应当责令其纠正或者撤销” 

这是向下级机关行文,部门之间应遵循的协商规则与未协商一致、违规行文的处理规则。党委、政府及其办公厅(室)行文,党委、政府的部门行文,包括下发工作部署、政策性规定、规范性文件和规章等,公文内容涉及多个部门职权范围内的事务,必须进行协商,意见一致后才能写进公文;经协商未达成一致意见的,不得写进公文,更不得擅自向下行文。否则,有可能造成工作混乱,让人无所适从,也无法贯彻执行。未达成一致意见就擅自行文,是对工作、对事业、对上下级和人民群众不负责任的表现,上级机关发现后,应当进行批评教育,并责令其及时纠正。如果行文机关不按上级机关的要求落实的,上级机关可以撤销或废止该文,造成严重后果的,要依法依规追究有关人员的责任。  

(五)“上级机关向受双重领导的下级机关行文,必要时抄送该下级机关的另一个上级机关”  

这一项规则对应了向上级机关行文规则的第六项,都是为了领导机关之间、上下级机关之间及时了解情况,以便于工作,防止决策失误和指挥失误。

四、其他行文规则

其他行文规则,是指联合行文、部门之间行文、内设机构行文规则。《党政机关公文处理工作条例》对此作了明确的规定。 

(一)“同级党政机关、党政机关与其他同级机关必要时可以联合行文。属于党委、政府各自职权范围内的工作,不得联合行文” 

这是联合行文的规则。联合行文的目的是什么?哪些机关可以联合行文?如何联合行文?这是党政机关应当正确认识和解决的问题。

1.联合行文的目的:推动共同贯彻执行党的路线方针政策和国家法律法规,推动共同管理的工作或与联署机关有关的工作。

2.联合行文的机关,即党政机关、党政机关与其他同级机关。

3.各联署机关行政层级相当。比如,同级党委、政府,同级党委、政府与上级党委、政府的部门,同级党委、政府的部门,同级党委、政府的部门与同级军事机关的部门、人民团体机关、有行政管理职能的事业单位等。

4.有共同管理的事项或者有关联的事项。比如,涉及几个机关、部门的职权范围内的事项,涉及几个部门都需要对其进行管理或者从不同的角度进行监管的事项等。

5.联合行文应当确有必要,联署单位不宜过多。

6.联合行文应当明确主办机关。

7.联合行文,主办机关一般排列在前。  

(二)“党委、政府的部门依据职权可以相互行文”

这是部门之间相互行文的规则。过去,只有政府的部门依据部门职权可以相互行文;现在,党委、政府的部门依据职权都可以相互行文。部门之间相互行文的条件是:

1.同级党委、政府的部门。

2.依据各自的职权,有行文的必要性,不得超越职权范围。

3.部门之间在各自职权范围内相互发布、传达要求周知或者执行的事项,一般用“函”行文,也可以用“通知”行文。部门之间在各自职权范围内相互联系工作和答复审批事项,应当用“函”行文。

党委、政府的部门应当准确理解和正确贯彻执行这一行文规则,凡超越自己职权范围的,应报请同级党委、政府行文。  

(三)“部门内设机构除办公厅(室)外不得对外正式行文”

这是规范部门内设机构行文的规则,是从部门内设机构的职能出发作出的规定,确保部门的领导管理政令统一。规则中“正式”二字,可以理解为代表本部门行使职权、履行职能活动、发布政策性规范性文件的行为。部门内设机构,只有办公厅(室)是部门的办事机构,其他内设机构是业务工作机构。因工作需要,经部门同意或者授权,办公厅(室)可以代表本部门对外正式行文,答复应当由部门审批的事项。部门其他内设机构没有这个职权。部门其他内设机构在各自职权范围内可与相应机关的内设机构以“函”等形式联系工作。

潜行者

这个人很懒,什么都没留下

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