讲座 | 九步审理工作法

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山东省威海市纪委监委案件审理室副主任陈寿永同志总结的《九步审理工作法》,思路清晰,环环相扣,重点突出,具有系统性、逻辑性和层次性。全文2万余字,现经陈主任授权,摘录讲稿重点以飨读者。

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一、对照材料审形式

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九步审理工作法基本上是按照审理工作的先后顺序开展的,首先是进行形式审核:一看有没有领导批示,二看有没有装订成卷,三看移送材料目录与卷内资料对应情况。

重点:装订成卷

有时候移送审理的材料用夹子或文件袋装着。这样容易造成案件材料的散乱、遗漏和丢失,对于承办部门和审理部门都是有风险的,而且这些风险变成现实的时候说不清楚是谁的责任。

归卷中应做到因事归卷,事事分离

首先是要因事归卷。实践中,有的承办部门采取因人归卷的方法,如将被审查调查人所有笔录归入一卷,将相关证人甲的证言归入另一卷等。在这些卷宗中,被审查调查人、证人往往谈及多个不同性质的违纪、违法、职务犯罪问题,诸问题相互交织,审理中梳理难度很大。同时,由于同一个违纪问题的证据分散在多个卷中,审理人员审核一个问题,就需要把全案所有证据卷宗审阅一遍,较大的消耗了审理资源。再者,由于多个违纪问题被归入一卷,审理人员难以进行分工协作,或者必须拆卷才能向各承办人分配审核任务。

因此,在归卷中务必因事归卷,如按贪污问题一、贪污问题二、受贿问题一、受贿问题二归卷。在受贿问题的归卷中,如条件许可,还应尽量细分谋利与收钱部分,如在受贿问题一中,可分为谋利卷一,包括有关此笔谋利事项的被审查调查人交代、相关证人证言、书证等;收钱卷一,包括有关此笔收送钱款的被审查调查人交代、相关证人证言、银行账证资料等。

其次,归卷中还应注意事事分离。有的审查部门在归卷中,受贿问题归了一卷半,考虑到贪污问题的卷比较薄,就把贪污问题的一部分归在这一卷的后面,这就导致卷宗被混杂。一个案件中如果这种情况多了,整个卷宗就会显得支离破碎,造成审理难度加大,且审理人员也难以进行分工审核。因此,在归卷中即使一个问题卷较薄,也不宜将其他问题的材料掺进来,做到事事分离。

二、沿着流程审程序

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“程序合法、手续完备”是审理案件二十四字要求的重要组织部分。尤其要关注四个关键点:一是线索处置,二是初步核实,三是立案审查调查,四是手续文书。

重点:立案审查调查

立案审查调查环节,纪检监察权力运用、措施手段使用最集中,办案安全、履职风险也最突出。在这个环节容易出现的问题:

(1)立案手续不全的问题。主要是没有常委会研究立案的书面材料。

(2)立案文书制作不规范的问题。主要是党纪立案决定书未主送党组,未抄送同级党委组织部门。

(3)涉案款物管理不规范。主要是涉案款物处置未按规定程序办理,审查期间对涉案款物出具收缴手续;暂扣、封存、移交、保管、处置等手续不齐全。

(4)违纪事实材料不规范。主要有以下几种问题比较常见,一是没有分类见面,没有做到一事一见面,或者一类一见面;二是违纪违法事实认定发生实质性变化或者不利于被审查调查人的内容调整的,没有重新见面;三是被审查调查人没有签写意见或者签写意见不规范,没有做出说明的;四是没有引用处分依据的。

(5)使用措施不规范。《规则》第四十条第一款规定,审查调查组可以依法使用15 项调查措施。这些措施有严格的使用权限、适用条件和报批程序,纪检监察机关应根据不同情况,如问题性质、对象身份等分别使用。其中,采取讯问、询问、留置、搜查、查封、扣押、通缉措施,应当以监委名义进行。采取讯问、留置、冻结、搜查、查封、扣押、通缉措施应当在立案后进行。《规定》中对于各项审查调查措施的审批和使用有更详细的规定。

(6)外查活动不规范。《规则》第四十五条对外查工作提出“四个不得”的要求,即不得随意扩大审查调查范围、变更审查调查对象和事项,不得单独接触任何涉案人员及其特定关系人,不得擅自采取审查调查措施,不得从事与外查事项无关的活动。外查工作中发生问题的风险较高,必须严格控制和管理。规定本条的目的,主要是督促审查调查人员强化程序意识,严格执行外查方案,按程序开展工作,防止以案谋私。

三、精读报告审事实

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“事实清楚”是审理工作二十四字要求中的重要部分,也是案件审理工作的重点。归纳为一句话就是:谁为了什么原因,在什么时间,在什么地点,采用什么样的手段,做了什么事情,造成了什么样的后果,应当承担什么样的责任。

具体来说,在审核事实是否清楚时要注意以下几点:一看是谁违纪,二看为什么,三看时间,四看地点,五看手段,六看情节,七看后果,八看责任,十看违纪后的表现。

重点:主体身份

在查明主体身份的时候,要全面查清违纪人的基本情况及工作经历,例如:历任职务、任职时间、任命机关、具体分工等内容,包括其在人大、政协等单位的任职情况。审理中经常发现的问题有以下几种:

一是对于主体身份的审查不全面。一是没有查明被审查调查人的所有任职情况。有的同志会问个别被审查调查人履历丰富,经历的岗位和职务比较多,是不是所有的任免职文件都要调取,然后查明有关情况呢?这个倒也没有必要,但是违纪违法行为发生期间和现在职务的任免职文件都是要调取的,前者证明其违纪违法行为发生时的身份,后者涉及到处分可能要针对的职务,如果要给予撤销党内职务处分,但是不知道当前都有哪些职务怎么能行呢?所以在办案实践中一般是从违纪违法行为发生时的前一个职务开始,一直到其现任职务的任免职文件都是要调取的。

二是没有注意查明特殊身份。例如:党委委员、候补委员、党代表、人大代表、政务委员等特殊身份没有查明。

三是没有被审查调查人的一贯表现类没有查清。主要是被审查调查人以往受到党纪政务处分、行政处理或刑事处罚等情况的。根据《党纪处分条例》的相关规定,曾经受到党纪处分的,再次因违纪需要给予党纪处分的,要从重或者加重处分。在有的案件谈话笔录中,问被审查调查人以前有没有受到过党纪政务处分,被审查调查人说曾经受到党内警告处分,但是在案卷中没有相应的材料我们在这次检查中就多次发现类似的问题。

四是没有注意审查职责分工、岗位职责要求等情况。缺失该部分情况,在案件中,无法判定其职责内容或者判定依据不充分,就会面临错与非错、罪与非罪、此罪与彼罪的尴尬。这种情况建议调取分工文件,如果没有分工文件,则应当调取职责分工的会议纪要或记录

五是被审查调查人的人事档案年龄与身份证年龄不符时应当如何认定。关于这个问题,在《纪检监察审理实务研究》中有一篇相关文章,显示各地纪检监察机关对于这个问题的处理方式各有不同,也很难说哪种处理方式更好。我们威海这边的处理方式是在审理报告和处分决定等文书中都使用组织档案中的出生信息 [样式:出生年月(档案)],在移送审查起诉意见书中使用身份证上的出生信息。

四、对照事实审证据

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证据是整个案件的核心和灵魂,是案件的生命线,决定着案件的最终处理。围绕相关事实审核证据:一看证据的关联性,二看证据的真实性,三看证据的合法性,四看证据的一致性,五看证据的充分性,六综合全案证据进行分析,七严格遵循采信证据的基本原则定案。

重点:证据的合法性

合法性要求证据的取得必须符合纪律、法律规定的程序,且具备纪律法律规定的形式。具体来说,对于证据的合法性主要审核以下几点:

(1)收集证据的人,必须是2人以上纪检监察人员。在镇街纪委、纪工委如果人员实在紧张,至少也得一名纪检监察人员加上一个机关干部。

(2)谈话笔录必须经谈话对象签字同意。然后签名字和时间,用食指押印,包括所有文字修改的地方都要捺指印。

(3)物证、书证的取得有没有违反搜查、扣押等程序的规定,有没有做好“三注明一盖章”的提取手续。如镇纪委从镇财所复制的某某村粮食直补发放明细,复印后就必须写明“此复印件共几页,与原件一致,原件存放在哪里”,还要写明材料提供人和办案人,注明提取时间并加盖提供单位公章。

(4)收集提取的物证、书证的是不是原物(件)。如果原物、原件因为客观因素无法提取的,是不是由两名以上办案人员依法收集调取物证照片、录像或者复制品。

(5)收集中还要注意是否存在物证、书证模糊不清,不能客观反映原物的外形和特征,或者复制件与原件、原物不相符合的情况。例如在制作账本凭证或银行往来凭证等书证复制件时,经常会有复印不全或者复印不清的情况,提取人应该参照原件手工复制在复印件上。在手工复制的地方盖上提供单位的印章。

(6)物证、书证收集提取过程有没有附上相关笔录和提取清单。笔录和清单要详细记载收集程序、方式和提取物证、书证的名称、数量、质量等特征。这里的特征主要是外观描述,例如提取一幅画时,你也不知道这幅画的真伪,就不要写成提取张大千《青绿山水图》一幅,而是写提取一幅画,注明画面内容是什么。

(7)对收集提取的书证、物证,有没有制作辨认笔录。辨认笔录即当事人对书证材料的指认,让当事人认可的过程。一般在做审查笔录的过程中进行,如某人承认自己在某年有虚报发票贪污公款的情节,笔录中就可以写清楚被审查人辨认该书证的情况。

水是有源的,树是有根的,证据也必须是有出身的。所有的证据只有符合关联性、真实性、合法性这三性,才是合格的证据,也才能作为认定案件事实的依据。

五、审理谈话听辩解

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重点:审理谈话

被审查调查人是否能够正确认识问题,是否认真悔错改错,既要看被审查调查人在审查调查期间的表现,还要看其忏悔反思材料,更要看其在审理谈话过程中的陈述和辩解。

做好审理谈话工作应注意以下几点:

一是要掌握全案事实、吃透全案证据。结合相关法律、法规、党规、政策等,对定性进行初步考量,这是进行审理谈话的基础。否则仓促上阵,无法有效应对突发情况,更无法做好思想教育、引导转化等实质性工作。

二是在核对违纪违法事实基础上,重点听取被审查调查人员的陈述和辩解。主要包括:案件基本事实,笔录、错误事实见面材料是否由本人签字,错与非错、此错与彼错、错误轻重等相关情节是否有出入,配合核实审查、主动如实说明本人问题、主动挽回损失、消除不良影响、阻止危害结果发生、上交违纪所得等情节是否有遗漏,是否有检举揭发等立功表现以及其他辩解意见。

三是要全面了解被审查调查人员的思想状况。切勿先入为主、粗暴打断,或简单将辩解看做翻供。对认错态度好、检查深刻、确有悔改表现的,要积极鼓励、肯定,体现组织的关怀、纪律的温情,对明显错误的思想、言论以及对政策法规理解有误的,要进行批评教育,做好解释、说明工作,引导被审查调查人员反思错误。

四是要特别关注被审查调查人员的权利保障。查明是否存在以威胁、引诱、欺骗、暴力等非法方式取证,是否存在侵犯人身权、财产权等合法权利的情况,以及其他违反规定办案的问题,要做好记录,及时上报,不留隐患。

案件审理部门在完成审理谈话后,要将被审查调查人员辩解意见、证据审核等情况向案件承办部门进行反馈。审理部门要高度重视案件承办部门的意见,要邀请案件承办部门派人向审理组介绍案件背景和相关情况,有助于审理人员充分吃透案情、有针对性地研提补证意见。

六、主动沟通问意见

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一要加强内部沟通,建立健全纪检监察机关内部协调配合机制;二要加强外部沟通,建立健全涉嫌职务犯罪案件协作配合机制。

重点:工作合力

案件审理部门要不断改进工作方式方法,既要严格依规依纪依法审核把关,也要充分听取案件承办部门的意见;既要重技法,重证据,也要重事实尊重审查调查部门的工作成果;要发扬主动服务的好作风,多向审查调查部门了解掌握案件全貌、当地政治生态等背景情况,多掌握活的情况,不要只是停留在纸面上,要多关注案件背后的考量,克服书面审、被动审、机械审的弊端,审慎地提出意见建议和最终的处理意见;对案件承办部门的意见建议,要认真研究,充分吸纳,对经研究拟不予采纳的要做好解释工作;对案件审查调查处理过程中遇到的重大疑难复杂问题要综合运用答复咨询召开案件协调会或者论证会等方式研究解决提高工作实效。

监督检查、审查调查等案件承办部门要支持配合案件审理工作,自觉接受监督,认真听取意见,切实履行好保障和提高案件质量的共同职责。比如在补证工作开展过程中对于该补证的一定要按照时间要求高质量高标准完成;对于因客观原因无法完成补证工作的及时和审理室沟通或者作出说明;在疑难共性问题解决上,案件承办部门遇到疑难复杂问题时可以根据需要征求审理室意见,或提请研究论证,严格按规定开展商请提前介入等工作。审理室要积极帮助解决问题,把握处理的综合平衡,确保同类问题和情况处理的标准统一。

同时双方要经常相互沟通,反馈各自遇到的共性问题,共同研究解决办法和思路及时总结案件办理过程中发现的共性问题,发挥好审理工作,对前端审查调查工作的引导和推动作用。

七、找准依据论定性

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定性,即认定行为的性质,是指有关组织在查清案件事实的基础上,根据违纪违法构成,认定被审查调查人的行为是否构成违纪违法行为以及构成何种违纪违法行为的活动。定性,一要准确辨析违纪数量,二要找准吃透处分依据。

重点:违纪数量

区分一项违纪与数项违纪的标准通常采用违纪构成说。行为符合一个违纪构成的就是一项违纪行为,符合数个违纪构成的就是数项违纪。单纯的一项违纪和典型的数项违纪很容易区分,难以区分的是介于一项违纪与数项违纪之间的情况,其中主要是一些貌似数项违纪而实为一项违纪的情况。

(1)基于同一的或概括的违纪故意,连续实施性质相同的数个行为触犯同一条款的违纪。例如党纪处分条例第88条规定,行为人一次收受礼品,一次收受礼金,一次收受股权,因为都在同一条款内,这些违纪对象之间是选择关系,所以应按一项违纪处理,多次违纪未经处理的,数额应当累计计算。

(2)一个行为触犯了数个违纪条款,在违纪构成上该行为符合数个违纪构成要件。例如某党员干部伪造个人档案资料来骗取职务,既违反条例第73条第二款的规定,也违反第77条第二款的规定。第73条第二款的处分更重,就应当依照第73条第二款的规定定性处分。如果触犯的数个条款处分相当,则应按照最能体现其行为本质的条款定性处理。

(3)法条竞合,即党员实施的一个行为同时符合数个条款规定的违纪构成,数个条款之间在构成要件上存在重合关系,只适用其中一个条款处理。这种情况下,适用规则是特别规定优于一般规定。一般规定是指在一般情况下,普遍适用的规定,例如《条例》第72条第一款规定的拒不执行党组织的分配调动交流等决定的。特别规定是指在特定条件下适用的规定,例如《条例》第72条第二款规定的特殊时期或紧急情况下拒不执行党组织决定的。这里所说的特别规定与一般规定必须是同一层次的规定,如都属于中央党内法规。如果特殊规定的层次低于一般规定,应当按照上位法优于下位法的原则,适用一般规定。

(4)牵连关系,即违纪的原因行为与结果行为、手段行为与目的行为分别违反了不同的纪律条款。刑法对牵连犯的处罚,从一重处罚是普遍原则,数罪并罚是例外。例如不作为、乱作为、搞政绩工程,造成经济损失,原因行为违反工作纪律,结果行为违反群众纪律,一般认定违反群众纪律。

八、全面准确做处理

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处理恰当,是指有关组织在查清违纪违法事实、准确认定违纪违法性质的基础上,依照党纪法律法规的规定衡量对违纪违法的被审查调查人给予恰当的处分和处理。一要精准适用“四种形态”,二要注意党纪政务处分的匹配适用,三要准确全面处理涉案财物。

重点:涉案财物

涉案财物处理是整个案件处理的重要环节,实务中容易出现处理涉案财物不准确不全面的问题。

(1)涉案财物收缴手续不全。表现就是涉案财物暂扣、收缴程序不当、手续不全。比如说,暂扣手续没有经过报批就入卷。例如一个案件涉案钱款69万,审查报告、审理报告都认定要暂扣、要收缴,但是卷里只有一张汇款单,没有暂扣手续,也没有其它的文件。

关于对主动上交的财物予以暂扣。《规则》第三十四条规定,“对被核查人及相关人员主动上交的财物,核查组应当予以暂扣。”在以前,对核查期间主动上交的财物,由于没有明确的适用措施,一般通过开具《主动上交财物登记表》予以接收。此次《规则》明确了对这类财物的适用措施,有利于促进依规依纪开展工作。需要注意的是,核查组有权进行暂扣的财物,仅限于被核查人及相关人员主动上交的财物,对其他财物需要暂扣的,一般应当在立案后进行。

(2)没有提出或者正确提出涉案财物的处理意见。有的案件没有认定违纪所得,比如认定被审查人从事营利活动获利10万元,但是没有将其作为违纪所得提出处理意见;有的案件审查中暂扣了很多财物,但是没有提出处理意见,也没有上交;有的财物追缴不到位,没有再提出进一步的建议,例如认定被审查人违纪所得100万元,但只暂扣了他70万元,对这70万元收缴之后,应当对另外30万元进行追缴;有的重复处置涉案财物,如在接受他人安排旅游活动的案件中,违纪人已经把钱退给相关单位,还对其收缴违纪款项,这就让当事人出了两份钱;还有的被审查人记不住是收的谁的卡,或者说他虽然记得收的谁的卡,但对方说没送过,又没有其他证据的情况下,就不能认定违纪,但在有的案件处理中还是建议予以收缴不准确。

关于登记上交问题。《规则》第五十八条第一款规定,“对被审查调查人违规违纪违法所得财物,应当依规依纪依法予以收缴、责令退赔或者登记上交。”登记上交作为涉案财物的处理措施之一,法规依据主要是中共中央办公厅、国务院办公厅1995年4月30日发布的《关于对党和国家机关工作人员在国内交往中收受的礼品实行登记制度的规定》(中办发〔1995〕7号,以下简称7号文)第二条的规定。在办案实践中,登记上交主要针对的是被审查人交代涉案财物系违规收受他人的礼品、礼金,但因证据不足等原因导致案件事实难以查清,不能将其认定为违纪所得,由其本人作出书面说明,按7号文的规定登记上交的特定情形

九、统一规范出文书

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重点:审理文书

审理文书是案件审理部门履行职责的载体和手段,案件审理的每个环节和步骤几乎都离不开审理文书。审理文书质量是案件审理质量的综合反映,其质量好坏,直接反映出了审理工作的质量和水平。

在我们审理工作和案件检查检查中,也经常看到一些文书方面的错误:有的对违纪违法事实的描述不规范,缺少违纪违法时间、违纪违法金额等基本要素;有的在前后文中对同一事物称呼不统一;有的法条的引用不规范,适用旧条例时没有引用条例从旧兼从轻的条款;有的法条的引用存在没有具体到款、项的情况;有的处分种类的描述不准确,个别案件中出现给予“警告”处分的表述,一般通常用语为“党内警告”处分;有的党内严重警告没有注明影响期;有的阅卷笔录过于简单,没有完整体现案件证据情况;有的审理谈话笔录过于简单没有核对被审查调查人的基本情况,没有告知权利义务,没有询问其对违纪违法行为的态度和认识等,也存在对于修改的地方没有按手印等等;有些室务会会议纪要走过场,没有真实反映对案件疑难复杂问题进行讨论的过程。

作为审理人员要坚持从小处入手、从基础抓起,进一步规范和改进审理文书,突出党内审查特色,善于运用纪律和法律语言、全面客观表述违纪违法犯罪问题,全面真实反映态度和认识、剖析违纪违法思想根源,充分体现案件审理工作的政治性、严肃性。

结语:正所谓“有为才有位”,审理工作是否能够得到大家的认可,是否能够得到大家的重视,关键还在于我们审理工作做得怎么样。做好案件审核工作功夫在日常,根本靠担当。要有强烈的责任心,不急不躁、一丝不苟、精益求精,做到审理意见的每一句话都有来源、有出处,有充分的证据支持。要敢于担当负责,坚持原则,敢于较真,敢于说“不”,让审理的每一起案件都经得起实践、历史和人民的检验。

潜行者

这个人很懒,什么都没留下