职务犯罪监检管辖之分工与衔接

2021年9月30日 1526点热度 1人点赞 0条评论

职务犯罪监检管辖之分工与衔接

随着国家监察体制改革的推进,以及《刑事诉讼法》对人民检察院的立案侦查权作出了调整,形成了监察机关对公职人员职务违法和职务犯罪监察全覆盖与检察机关对部分司法工作人员在诉讼中利用职权实施的职务犯罪可以立案侦查的共存共管局面。

特别是,由于监察机关确立监察调查管辖的原则和具体规定与刑事诉讼管辖制度不尽相同,因此深入研究职务犯罪监检管辖的分工与衔接,妥善解决职务犯罪监检管辖之间可能出现的问题,健全完善职务犯罪监检管辖的相关法律制度,十分迫切而重要。

一、职务犯罪的监察调查管辖

依《监察法》第3条、第11条、第15条的规定,监察委员会对下列公职人员实施的职务违法和职务犯罪进行监察调查:

(一)作为监察对象的公职人员范围

《监察法》第3条明确了监察调查的对象是所有行使公权力的公职人员,第15条则进一步规定了公职人员的范围,包括:

1. 公务员与参公管理人员。公务员是指“依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”,即中国共产党机关、国家机关、各民主党派机关及人民团体中的公务员。参公管理人员则是指法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的经批准参照《公务员法》进行管理的工作人员。

2. 授权委托人员。主要是指相关组织中,除参公管理人员以外的其他对公共事务履行组织、领导、管理、监督等职责的人员,如在银行保险、证券等监督管理机构的工作人员,在注册会计师协会、医师协会等具有公共事务管理职能的行业协会等组织中从事公务的人员,以及在法定检验检测、检疫等机构中从事公务的人员。

3. 国有企业管理人员。主要指:(1)在国有独资、全资公司、企业中履行组织、领导、管理、监督等职责的人员;(2)经党组织或国有独资、全资公司、企业,事业单位提名、推荐、任命、批准等方式而在国有控股、参股公司及其分支机构中履行组织、领导、管理、监督、经营等职责的人员;(3)经国家出资企业中负有管理、监督国有资产职责的组织批准或研究决定而代表其在国有控股、参股公司及其分支机构中从事组织、领导、管理、监督、经营等工作的人员。

4. 公办单位管理人员。作为监察对象的“公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员”,是指在为社会公益目的、由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的上述相关单位及其分支机构中从事组织、领导、管理、监督等活动的人员。

5. 自治组织管理人员。作为监察对象的“基层群众性自治组织中从事管理的人员”,主要是指在诸如村民委员会、居民委员会等组织中从事集体事务和公益事业管理,或者从事集体资金、资产、资源管理,以及协助人民政府从事行政管理工作的人员。

其中,“协助人民政府从事行政管理工作”主要包括:(1)救灾、防疫、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理;(2)社会捐助公益事业款物的管理;(3)国有土地的经营和管理;(4)土地征用补偿费用的管理;(5)代征、代缴税款;(6)有关计划生育、户籍、征兵工作;(7)协助人民政府等国家机关在基层群众性自治组织中进行的其他管理工作。

6. 其他公职人员。主要包括:(1)履行职务的各级人民代表大会代表、中国人民政治协商会议各级委员会委员、人民陪审员、人民监督员、仲裁员;(2)虽未列入国家机关人员编制,但在国家机关中从事公务的人员;

(3)在集体经济组织等非国有单位、组织中,由党组织和国家机关、国有独资公司、企业、国家出资企业中负有管理监督国有和集体资产职责的组织、事业单位提名、推荐、任命、批准等,从事组织、领导、管理、监督等活动的人员;

(4)在依法组建的评标委员会、谈判小组、询价小组中代表国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体临时履行公共事务组织、领导、管理、监督等职责的人员;

(5)其他依法行使公权力的人员。需要注意的是,对其他公职人员不能作无限制的扩大解释,主要是视其是否行使公权力,所涉嫌的职务违法或者职务犯罪是否损害了公权力的廉洁性。”

(二)监察机关管辖的职务犯罪罪名

《监察法》第11条第(二)项规定,监察委员会“对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及其他浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查”。《国家监察委员会管辖规定(试行)》第12至17条进一步明确,监察机关管辖的职务犯罪共六大类,涉及88个罪名,具体包括:

1. 贪污贿赂犯罪,包括贪污罪;挪用公款罪;受贿罪;单位受贿罪;利用影响力受贿罪;行贿罪;对有影响力的人行贿罪;对单位行贿罪;介绍贿赂罪;单位行贿罪;巨额财产来源不明罪;隐瞒境外存款罪;私分国有资产罪;私分罚没财物罪;非国家工作人员受贿罪;对非国家工作人员行贿罪;对外国公职人员、国际公共组织官员行贿罪。

2. 滥用职权犯罪,包括滥用职权罪;国有公司、企业、事业单位人员滥用职权罪;滥用管理公司、证券职权罪;食品监管渎职罪;故意泄露国家秘密罪;报复陷害罪;阻碍解救被拐卖、绑架妇女、儿童罪;帮助犯罪分子逃避处罚罪;违法发放林木采伐许可证罪;办理偷越国(边)境人员出入境证件罪;放行偷越国(边)境人员罪;挪用特定款物罪;非法剥夺公民宗教信仰自由罪;侵犯少数民族风俗习惯罪;打击报复会计、统计人员罪;

3. 玩忽职守犯罪,包括玩忽职守罪;国有公司、企业、事业单位人员失职罪;签订、履行合同失职被骗罪;国家机关工作人员签订、履行合同失职被骗罪;环境监管失职罪;传染病防治失职罪;商检失职罪;动植植物检疫失职罪;不解救被拐卖、绑架妇女儿童罪;失职造成珍贵文物损毁、流失罪;过失泄露国家秘密罪。

4. 徇私舞弊犯罪,包括徇私舞弊低价折股、出售国有资产罪;非法批准征收、征用、占用土地罪;非法低价出让国有土地使用权罪;非法经营同类营业罪;为亲友非法牟利罪;枉法仲裁罪;徇私舞弊发售发票、抵扣税款、出口退税罪;商检徇私舞弊罪;动植物检疫徇私舞弊罪;放纵走私罪;放纵制售伪劣商品犯罪行为罪;招收公务员、学生徇私舞弊罪;徇私舞弊不移交刑事案件罪;违法提供出口退税凭证罪;徇私舞弊不征、少征税款罪。

5. 公职人员在行使公权力过程中发生的重大责任事故犯罪,包括重大责任事故罪;教育设施重大安全事故罪;消防责任事故罪;重大劳动安全事故罪;强令违章冒险作业罪;不报、谎报安全事故罪;铁路运营安全事故罪;重大飞行事故罪;大型群众性活动重大安全事故罪;危险物品肇事罪;工程重大安全事故罪。

6. 公职人员在行使公权力过程发生的其他犯罪,包括破坏选举罪;背信损害上市公司利益罪;金融工作人员购买假币、以假币换取货币罪;利用未公开信息交易罪;诈骗投资者买卖证券、期货合约罪;背信运用受托财产罪;违法运用资金罪;违法发放贷款罪;吸收客户资金不入账罪;违规出具金融票证罪;对违法票据承兑、付款、保证罪;非法转让、倒卖土地使用权罪;私自开拆、隐匿、毁弃邮件、电报罪;职务侵占罪;挪用资金罪;故意延误投递邮件罪;泄露不应公开的案件信息罪;披露、报道不应公开的案件信息罪;接送不合格兵员罪。

《监察法实施条例》对监察调查管辖的罪名作了微调,在第一类贪污贿赂犯罪案件中增加了公职人员在行使公权力过程中实施的职务侵占罪,挪用资金罪;在第二类滥用职权犯罪案件中增加了司法工作人员以外的公职人员利用职权实施的非法拘禁罪、虐待被监管人员罪、非法搜查罪;这样使监察机关监察调查管辖的罪名达到93个。

(三)职务犯罪监察调查管辖

1. 职务犯罪监察调查管辖的原则

职务犯罪监察调查管辖是指对某个监察对象涉嫌职务犯罪的案件确定由哪一级或者哪一个监察机关进行立案调查的法律制度。根据《监察法》第16条第1款的规定,各级监察机关按照管理权限管辖本辖区内本法第15条规定的人员所涉监察事项。

“按照管理权限”,是指按照干部管理权限,如国家监察委员会管辖中管干部所涉监察事项,省级监委管辖本省省管干部所涉监察事项等。

此外,监察机构、监察专员可以按规定与地方监察委员会联合调查严重职务违法、职务犯罪,或者移送其调查;未被授予职务犯罪调查权的监察机构、监察专员发现监察对象涉嫌职务犯罪线索的,应当向派出机关报告,由派出机关调查或者依法移交有关地方监察委员会调查。

监察机关调查公职人员涉嫌职务犯罪案件,可以依法对涉嫌行贿犯罪、介绍贿赂犯罪或者共同职务犯罪的涉案人员中的非公职人员一并管辖。非公职人员涉嫌利用影响力受贿罪的,按照其所利用的公职人员管理权限确定管辖的监察机关。

2. 提级管辖

《监察法》第16条第2款规定:“上级监察机关可以办理下一级监察机关管辖范围内的监察事项,必要时也可以办理所辖各级监察机关管辖范围内的监察事项。”

上级监察机关对于所辖各级监察机关管辖范围内的有重大影响的案件,认为有必要时,可以依法直接调查或者组织、指挥、参与调查。地方各级监察机关所管辖的职务违法和职务犯罪案件,具有第一款规定情形的,可以依法报请上一级监察机关管辖。

3. 指定管辖

根据监察调查的实际需要,上级监察机关可以将其所管辖的案件指定下级监察机关管辖。其中,设区的市级监察委员会将同级党委管理的公职人员涉嫌职务违法或者职务犯罪案件指定下级监察委员会管辖的,应当报省级监察委员会批准;省级监察委员会将同级党委管理的公职人员涉嫌职务违法或者职务犯罪案件指定下级监察委员会管辖的,应当向国家监察委员会备案。

被指定的下级监察机关未经指定管辖的监察机关批准,不得将案件再行指定管辖。发现新的职务违法或者职务犯罪线索,以及其他重要情况、重大问题,应当及时向指定管辖的监察机关请示报告。

4. 双管管辖

按照我国干部管理权限,监察对象可能存在条块结合、双重管理的情况,据此需要明确双管管辖的规定。对于工作单位在地方、管理权限在主管部门的公职人员涉嫌职务违法和职务犯罪,一般由驻在主管部门、有管辖权的监察机构、监察专员管辖;经协商,监察机构、监察专员可以按规定移交其工作单位所在地的地方监察委员会调查,或者与地方监察委员会联合调查。

地方监察委员会在工作中掌握的上述工作人员有关问题线索,应当向驻在主管部门、有管辖权的监察机构、监察专员通报,并协商确定管辖。这些单位的其他工作人员涉嫌职务违法和职务犯罪,一般由地方监察委员会管辖;驻在主管部门的监察机构、监察委员会自行立案调查的,应当及时通报地方监察委员会。

地方监察委员会调查上述案件,应当将立案、留置、移送司法机关、撤销案件等重要情况向驻在主管部门的监察机构、监察专员通报。

5. 管辖争议

“管辖争议”是指对于同一监察事项,有两个或者两个以上监察机关都认为自己具有或者不具有管辖权而发生的争议。“管辖权争议可分为积极的管辖权争议和消极的管辖权争议,前者指两个或两个以上的监察机关都认为自己对某一监察事项有管辖权,争着办理这一事项;后者指两个或两个以上监察机关均认为自己对某一监察事项无管辖权,都不愿办理这一事项。”

《监察法》第16条第3款明确规定:“监察机关之间对监察事项的管辖有争议的,由其共同的上级监察机确定”。其中,“共同的上级监察机关”,是指同发生管辖争议的两个或者两个以上监察机关均有领导与被领导关系的上级监察机关。

二、职务犯罪的检察立案管辖

根据2018年修改后的《刑事诉讼法》第19条第2款的规定,可以由人民检察院立案侦查的职务犯罪案件主要是检察机关在对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪。要准确把握检察机关管辖的职务犯罪范围,需要注意以下几点:

第一,这里的“司法工作人员”,根据《刑法》第94条的规定,是指有侦查、检察、审判、监管职责的工作人员。

第二,这里的“诉讼活动”,在刑事诉讼中包括侦查、审判、执行的全过程,在诉讼类型上涵盖刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼。此外,发生在司法活动中的司法工作人员玩忽职守罪、滥用职权罪也属于本条所说的“对诉讼活动实行法律监督中”发现的司法工作人员利用职权实施的侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪。

第三,这类犯罪的性质主要是司法工作人员在进行诉讼活动时利用职权实施的犯罪行为,即在诉讼活动过程中徇私舞弊,徇情舞弊,滥用职权,玩忽职守,乱作为或不作为,有法不依,执法司法违法,从而造成侵犯公民基本权利,损害司法公正的严重后果。

第四,这类犯罪行为必须是检察机关依法履行职责,在对诉讼活动实行法律监督中发现的。至于立案的材料来源,既可以是来自有关单位和个人的报案、举报、控告,也可以是检察机关在履行诉讼监督职能时主动发现的案件线索。

第五,依照法律规定,人民检察院对此类犯罪“可以立案侦查”。此处的“可以”是授权性规范,即人民检察院有权立案侦查,但不是强制性规定,也不实行排他性管辖。

根据监察委员会对所有行使公权力的公职人员实现监察全覆盖的要求,监察委员会“可以对司法工作人员涉嫌犯罪案件依法开展调查。也就是说,对司法工作人员实施的相关职务犯罪,监察委员会和人民检察院都有管辖权。

2018年11月1日,最高人民检察院第十三届检察委员会第八次会议通过的《关于人民检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪案件若干问题的规定》(以下简称《立案侦查规定》),明确人民检察院在对诉讼活动实行法律监督中,发现司法工作人员涉嫌利用职权实施的以下14种侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪案件可以立案侦查:

(1)非法拘禁罪;(2)非法搜查罪(非司法工作人员除外);(3)刑讯逼供罪;(4)暴力取证罪;(5)虐待被监管人罪;(6)滥用职权罪(非司法工作人员滥用职权侵犯公民权利、损害司法公正的情形除外);(7)玩忽职守罪(非司法工作人员玩忽职守侵犯公民权利、损害司法公正的情形除外);(8)徇私枉法罪;(9)民事、行政枉法裁判罪(《刑法》第399条第2款);(10)执行判决、裁定失职罪;(11)执行判决、裁定滥用职权罪;(12)私放在押人员罪;(13)失职致使在押人员脱逃罪;(14)徇私舞弊减刑、假释、暂予监外执行罪。

三、职务犯罪监检管辖之衔接

一方面要统筹好监察委员会对公职人员行使公权力的监察全覆盖和人民检察院对司法工作人员诉讼中职务犯罪行为的法律监督,实现监察机关监察调查权与检察机关立案侦查权双剑合璧,形成合力,有效预防和惩治司法工作人员在诉讼活动中利用职权实施的犯罪,保障公民权利,维护司法公正。

另一方面,要准确理解监察调查管辖与检察侦查管辖之间的分工,妥善处理好监察调查管辖与检察侦查管辖之间的衔接,健全完善监察调查管辖与检察侦查管辖相关的法律制度。

(一)案件互涉与管辖竞合

在刑事诉讼领域,所谓“案件互涉以及引起的牵连管辖”,“主要是指检察机关与公安机关在按照法定分工侦查的案件涉及对方管辖的案件时,针对这种互涉情形的个案所规定的一种牵连管辖。”

1998年1月19日,六部委联合制定的《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》中对上述互涉案件的管辖作出原则性规定,即“如果涉嫌主罪属于公安机关管辖,由公安机关为主侦查,人民检察院予以配合;如果涉嫌主罪属于人民检察院管辖,由人民检察院为主侦查,公安机关予以配合。”

实践中,监察机关与检察机关按照法定分工进行调查或侦查的案件,可能涉及到对方管辖的案件。例如,《刑法》规定的徇私枉法罪、私放在押人员罪,属于司法工作人员职务犯罪,可以由人民检察院立案侦查。

但司法工作人员实施枉法裁判、私放罪犯等行为的背后,可能存在利益输送,权钱交易,司法工作人员拿了人的钱才帮人办事。于是妨碍司法公正的职务犯罪与接受贿赂的腐败犯罪相互牵涉、相互交结,前者可以由人民检察院立案侦查,后者则应该由监察机关监察调查,这就形成监察机关调查与检察机关侦查的案件互涉,并由此发生互涉案件的牵连管辖问题。

“管辖竞合”,是指对于司法工作人员实施的相关职务犯罪,监察委员会和人民检察院同时都有管辖权的情况。根据《刑事诉讼法》的相关规定,人民检察院在对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪,可以进行立案侦查。

但由于监察委员会对所有行使公权力的公职人员实行监察全覆盖,当然对司法工作人员的职务犯罪享有管辖权,这就形成了监察调查管辖与检察侦查管辖的管辖竞合。

(二)监察调查为主与检察优先管辖

在刑事诉讼讼立案侦查中如何处理互涉案件,一般采取“主罪原则”。如何确定主罪,通常根据罪行轻重决定,即根据犯罪嫌疑人所犯的数项罪行,挑出一项可以被判处重刑的罪名,认定为主罪。

司法实践中,确定互涉案件的牵连管辖,除遵循“主罪原则”外,还要考虑案件发生的实际情况和诉讼经过,考虑是否有利于案件的侦破和证据的收集,等等。按照“主罪原则”确定案件管辖后,有关司法机关实行相互移送,以保证侦查活动的顺利进行。

如何处理监察机关与检察机关及其他机关的互涉案件,《监察法》确立了监察调查为主的原则。该法第34条明确规定:“被调查人员既涉嫌严重职务违法或者职务犯罪,又涉嫌其他违法犯罪的,一般应当由监察机关为主调查,其他机关予以协助。”

同条还规定:“人民法院、人民检察院、公安机关、审计机关等国家机关在工作中发现公职人员涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务违法或者职务犯罪的问题线索,应当移送监察机关,由监察机关依法调查处置。”

诉讼理论上,对互涉案件一律实行“监察调查为主”原则存在讨论和疑问。有的学者就指出,在关联案件的管辖方面,《监察法》第34条做出的单向的案件移转方式以及监察机关强势主导案件的规定存在着一些不合理之处,不利于关联案件的处理。

如赵黎平故意杀人、受贿、非法持有枪支、弹药、非法储存爆炸物案,其主罪即重罪是故意杀人,案发也是因为杀人未遂,对于侦破蓄谋故意杀人这样的犯罪,收集证据、侦破案件需要经验丰富的侦查人员和专门技术,而且为防止罪犯逃脱或者毁坏隐匿证据,甚至继续危害社会,侦破案件要快,收集证据要迅速及时。

虽然赵黎平同时犯有受贿罪,但如果将案件交由监察机关为主进行调查,就可能出现“力不从心”的问题,因为监察机关对职务犯罪调查经验丰富,具有明显优势,但对故意杀人、抢劫、强奸、黑社会性质犯罪等刑事犯罪的侦查则相对缺乏经验。因此,如果以监察机关调查为主,不仅与其职能相违背,而且也会影响办案质量与效果。

应当根据案件情况和侦查需要,合理确定互涉案件的管辖,而不宜简单化、“一刀切”,一律实行由监察调查为主、其他机关配合的做法。

对于监察机关与检察机关管辖竞合,即两机关都有管辖权的案件,笔者赞成检察立案侦查管辖优先的意见。这实际上是管辖问题上一般与特殊、整体与局部的关系。

实践中,对于检察机关在对诉讼活动实施法律监督中发现的司法工作人员职务犯罪,交由检察机关立案侦查,有利于收集审查证据,提高诉讼效率,节省办案资源。

例如,人民检察院可以在审查证据合法性、排除非法证据的过程中,对刑讯逼供、暴力取证犯罪进行侦查;可以在实施诉讼监督的过程中,及时收集司法工作人员徇私枉法、枉法裁判、执行判决、裁定失职,失职致使在押人员脱逃,徇私舞弊减刑、假释、暂予监外执行等情形的;可以在调查核实、纠正违法的同时,发现犯罪线索的,及时进行对相关犯罪的侦查取证。

需要指出的是,对此类司法工作人员职务犯罪实行检察立案侦查管辖优先并不绝对。个别案件,特殊情况,根据办案实际需要,实行监察调查管辖仍有其必要性和正当性。

重要的是,在监察机关和检察机关各自按照法定职权分工,对管辖案件履行好调查或侦查职责的同时,对互涉案件和管辖竞合的案件,要加强沟通和协调,注意发挥监察机关和检察机关各自的优势,实现监察监督和法律监督双剑合璧,形成监督合力,健全监察调查与检察侦查的衔接机制,以有效预防和惩治司法工作人员职务犯罪,完善国家权力监督体系,推进国家治理体系和治理能力现代化。

作者:卞建林,深圳大学特聘教授

来源:《法学评论》2021年第5期

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